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21 junio 2024

Conozca las consideraciones legales sobre el Estado de Alarma para enfrentar al Covid-19

Existen varios principios generales rectores de la función pública bajo cualquier circunstancia, incluso las más delicadas y extraordinarias. Nos referimos a la proporcionalidad, la razonabilidad y la adecuación a la legalidad. La observancia de estos principios implica límites a las actuaciones del Poder Ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias que confiere el Estado de Excepción, en este caso el Decreto de Estado de Alarma a fin de mitigar y erradicar los riesgos de epidemia relacionados con el Covid-19. Acompáñenos a conocer las aristas legales frente a lo que significa la llegada del coronavirus al país.

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Juan M. Raffalli A. | 20 marzo 2020

I. Sobre los Estados de Excepción en general

Los Estados de Excepción suponen una alteración temporal de la normalidad constitucional para atender situaciones específicas y urgentes de carácter extraordinario. Los mismos está previstos en el Artículo 338 de la Constitución y son específicamente: (i)El estado de alarma cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la seguridad de la Nación o de sus ciudadanos y ciudadanas. (ii)El estado de emergencia económica cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación; y (iii)El estado de conmoción interior o exterior en caso de conflicto interno o externo, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos y ciudadanas, o de sus instituciones. Todos estos Estados de Excepción además se encuentran desarrollados y regulados en la Ley Orgánica de Estados de Excepción.

El denominador común de estos Estados de Excepción es que implican un incremento en las facultades del Poder Ejecutivo para tomar medidas que le permitan enfrenar la situación urgente y excepcional que constituye el objeto del Estado de Excepción, incluso afectando derechos o garantías que la Constitución dispone a favor de los ciudadanos pero siempre dentro de su temporalidad y bajo algunas limitaciones que luego abordaremos.

II. El Estado de Alarma

En Venezuela vivimos en un Estado de Excepción por emergencia económica desde hace varios años lo cual es abiertamente inconstitucional pues, obviamente, ya no se trata de una situación excepcional sino de una crisis económica estructural derivada principalmente de políticas públicas cuyos efectos han sido nefastos para la economía del país.

Pero ahora, debido a la pandemia decretada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) a causa de la propagación y efectos del virus “Covid-19”, según la Gaceta Oficial N° 6.519 Extraordinario de fecha 13/3/2020, ha sido decretado “… el Estado de Alarma en todo el Territorio Nacional, dadas las circunstancias de orden social que ponen gravemente en riesgo la salud pública y la seguridad de los ciudadanos y las ciudadanas habitantes de la República Bolivariana, a fin de que el Ejecutivo Nacional adopte las medidas urgentes, efectivas y necesarias, de protección y preservación de la salud de la población venezolana, a fin de mitigar y erradicar los riesgos de epidemia relacionados con el coronavirus (Covid-19) y sus posibles cepas, garantizando la atención oportuna, eficaz y eficiente de los casos que se originen…”.

1) Vigencia

Lo primero que debemos destacar que conforme al Artículo 338 de la Constitución el Decreto tendrá una duración máxima inicial de 30 días, pero podrá extenderse por 30 días más. El mismo debe ser remitido al Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) para que evalúe su constitucionalidad, lo cual no dudamos que ocurra. Nótese que además este Decreto debe ser enviado a la Asamblea Nacional (AN) para su aprobación, dentro de los 8 días siguientes a la fecha en que sea dictado, lo cual hasta ahora, como es de esperarse, no ha ocurrido aún y cuando su aprobación sería absolutamente previsible por su contenido y motivación.

2) Medidas inmediatas de prevención

El Ejecutivo Nacional, con base en el Decreto, ha quedado facultado para tomar las siguientes medidas, muchas de las cuales han sido ya efectivamente adoptadas preventivamente:

a)Libertad de Tránsito: El Ejecutivo Nacional podrá restringir la circulación en determinadas áreas o zonas geográficas las cuales son señaladas en el propio Decreto. Eta medida no impide la circulación vehicular o peatonal para la adquisición de bienes esenciales (entre otros, alimentos, medicamentos, etc.), traslado a centros médicos y asistenciales, y los traslados y desplazamientos de vehículos y personas para el desarrollo de actividades que no han sido suspendidas.

b)Suspensión de Actividades: El Ejecutivo Nacional podrá suspender actividades en determinadas zonas o áreas geográficas, lo que acarreará la suspensión de las actividades laborales cuyo desempeño no sea posible bajo alguna modalidad a distancia. Se exceptúan de esta posibilidad de suspensión:

Los establecimientos de producción y distribución de energía eléctrica, prestación de servicios de telefonía y telecomunicaciones, manejo y disposición de desechos y, en general, de prestación de servicios domiciliarios;

Establecimientos destinados a la prestación de servicios de salud; y

La cadena de distribución de alimentos y todas aquellas actividades que aseguren el funcionamiento del Sistema Nacional Integral Agroalimentario.

En ejercicio de estas facultades, el día 16/3/2020, Nicolás Maduro anunció “… cuarentena social, todo el país, de los 23 estados y el Distrito Capital…”, y aunque esta medida no ha sido objeto de un instrumento expreso, se le ha dado contenido en anuncios públicos oficiales mediante los cuales:

“Ni siquiera bajo estas circunstancias excepcionales, los funcionarios públicos no podrán atentar contra: La vida. La integridad personal física, psíquica y moral. La libertad de pensamiento, conciencia y religión. El debido proceso. La participación, el sufragio y el acceso a la función pública. La información; entre otros”

Se ordena utilizar obligatoriamente mascarillas que cubran boca y nariz en todo tipo de transporte público; terminales aéreos, terrestres y marítimos; espacios públicos en los que deban concurrir un número considerable de personas; establecimientos en los que se presten servicios públicos o privados de salud, así como espacios adyacentes a éstos; supermercados y demás sitios públicos no descritos.

Se suspenden en todo el territorio nacional las actividades escolares y académicas a partir del día 16/3/2020; así como la realización de todo tipo de espectáculos públicos y, en general, cualquier tipo de evento de aforo público o que suponga la aglomeración de personas. Esto implica que permanecerán cerrados establecimientos tales como restaurantes, auditorios, cines, parques, estadios, etc.). Pero, al menos por el momento, no serán objeto de suspensión las actividades culturales, deportivas y de entretenimiento siempre que su realización no sea abierta al público. Igualmente los expendios de alimentos y bebidas podrán operar únicamente bajo la modalidad de reparto, servicio a domicilio o pedidos para llevar.

También se ha ordenado el cierre de parques, playas y balnearios, públicos o privados.

En ejercicio del Decreto, el Ejecutivo ha suspendido los vuelos hacia y desde territorio venezolano.

Otras medidas de prevención están relacionadas con: (i)El cumplimiento de protocolosespeciales en puertos aeropuertos, y establecimientos de salud; (ii)El seguimiento del inventario de medicamentos utilizados en otros países para el tratamiento del virus; (iii)Las garantías de producción y suministro de medicamentos esenciales; (iv)La evaluación de las edificaciones e instalaciones hospitalaria para su reacondicionamiento; y (v)Aporte de recursos presupuestarios a las entidades, públicas y privadas que se encuentren realizando investigaciones sobre la pandemia.

3) Medidas en caso de contagio o sospecha de contagio

Las siguientes medidas han sido adoptadas para los casos comprobados o sospechosos de contagio del virus:

-Se ordena el aislamiento obligatorio de pacientes sospechosos de haber contraído el Covid-19, y de pacientes a quienes se haya confirmado el diagnóstico hasta que se compruebe que ya no representa un riesgo para la propagación del virus. Igualmente, las personas que hubieren estado expuestas a pacientes sospechosos o confirmados de haber contraído el coronavirus, debe permanecer en aislamiento hasta por un plazo de dos (2) semanas. Todas las personas sujeto de aislamiento, deben suministrar a las autoridades toda la información que permita determinar la forma y alcance de contagio.

En este mismo sentido, los órganos de seguridad pública quedan facultados para realizar las inspecciones que estimen necesarias en establecimientos, personas o vehículos, cuando exista fundada sospecha de la violación de las disposiciones de este Decreto y adoptar “… medidas inmediatas que garanticen la mitigación o desaparición de cualquier riesgo de propagación o contagio del coronavirusConvid-19…”.

4) El órgano rector

El Decreto crea la Comisión Presidencial para la Prevención y Control del Coronavirus (Covid-19), cuyo objeto será coordinar y asesorar todo lo relativo a la implementación de las medidas que sean necesarias adoptar para frenar y controlar la propagación de la pandemia. Está integrado por el Vicepresidente Ejecutivo (quien lo presidirá) y por 11 ministros y un representante del Comité Coordinador Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres. Asimismo, contará con: (i) Un Secretario Ejecutivo y (ii) Con la asesoría de todas aquellas personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que considere conveniente, quienes deberán prestar su colaboración al serle requerida. Curiosamente no se observa en esta Comisión una preponderancia del Ministerio de Salud que es el órgano naturalmente competente en esta materia. Incuso se ha visto un protagonismo de los cuerpos de seguridad del Estado.

5) Consecuencias sobre procedimientos legales y relaciones contractuales

El Decreto exhorta al Tribunal Supremo de Justicia a “… tomar las previsiones normativas pertinentes que permitan regular las distintas situaciones resultantes de la aplicación de las medidas de restricción de tránsito o suspensión de actividades y sus efectos sobre los procesos llevados a cabo por el Poder Judicial o sobre el funcionamiento de los órganos que lo integran…”.

Igualmente dispone que “… la suspensión o interrupción de un procedimiento administrativo como consecuencia de las medidas de suspensión de actividades o restricciones a la circulación que fueren dictadas no podrá ser considerada causa imputable al interesado, pero tampoco podrá ser invocada como mora o retardo en el cumplimiento de las obligaciones de la administración pública. En todo caso, una vez cesada la suspensión o restricción, la administración deberá reanudar inmediatamente el procedimiento…”.

“Es inexplicable que aún no se haya dictado una medida en relación a las obligaciones tributarias. Por el contrario, se ha aumentado la Unidad Tributaria y no se ha suspendido la denominada reforma que incluye el IVA”

Ahora bien, desde el punto de vista de las relaciones contractuales y cumplimiento de algunas obligaciones legales, el tema es más complejo. En general podemos decir que el Decreto de Estado de Alarma constituye lo que se denomina un “Hecho del Príncipe”, que es una causa extraña no imputable a las partes en caso de incumplimiento contractual. Pero por ejemplo, en el caso de las relaciones laborales, la situación en las actividades no suspendidas pareciera la misma, no así en el caso de aquéllas que están suspendidas pues allí habría que distinguir entre aquellas en las cuales se puede prestar el servicio a distancia y las que no. Esto puede dar lugar en algunos casos a la suspensión de relaciones laborales, pero en otros a una variación de las condiciones que obligaría a empleadores y empleados a redefinir los términos de la relación. En todo caso, la solidaridad razonable en momentos como este es un factor que siempre deberá tomarse en consideración.

Finalmente, es inexplicable que aún no se haya dictado una medida en relación a las obligaciones tributarias. Por el contrario, se ha aumentado la Unidad Tributaria y no se ha suspendido la denominada reforma que incluye el IVA. Nos luce muy procedente la petición de la Cámara que agrupa a industriales y comerciantes de Caracas, pidiendo un pronunciamiento expreso del Seniat en este sentido.

III. Límites al Ejercicio de las Facultades Extraordinarias

Existen varios principios generales rectores de la función pública bajo cualquier circunstancia, incluso las más delicadas y extraordinarias. Nos referimos a la proporcionalidad, la razonabilidad y la adecuación a la legalidad. La observancia de estos principios implica límites a las actuaciones del Poder Ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias que confiere el Estado de Excepción, en ese caso el Decreto de Estado de Alarma.

En ese sentido, el propio Artículo 337 de la Constitución y la Ley Orgánica de Estados de Excepción, señala expresamente que las garantías constitucionales referidas a los derechos a la vida; prohibición de incomunicación o tortura; el derecho al debido proceso; el derecho a la información, y los demás Derechos Humanos intangibles, no pueden ser restringidos o limitados, ni siquiera bajo un Estado de Excepción. El Artículo 339 de la Constitución remite esta materia a los Acuerdos y Tratados Internacionales; por ello el artículo 7 de la Ley Orgánica Sobre Estados de Excepción, señala expresamente que por mandato del artículo 4.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el 27.2 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos, ni siquiera bajo estas circunstancias excepcionales, los funcionarios públicos no podrán atentar contra:

  1. La vida.
  2. El reconocimiento a la personalidad jurídica.
  3. La protección de la familia.
  4. La igualdad ante la ley.
  5. La nacionalidad.
  6. La libertad personal y la prohibición de desaparición forzada de personas.
  7. La integridad personal física, psíquica y moral.
  8. No ser sometido a esclavitud o servidumbre.
  9. La libertad de pensamiento, conciencia y religión.
  10. La legalidad y la irretroactividad de las leyes, especialmente de las leyes penales.
  11. El debido proceso.
  12. El amparo constitucional.
  13. La participación, el sufragio y el acceso a la función pública.
  14. La información

Pero además el artículo 4 de la misma Ley que regula los Estados de Excepción consagra la observancia del principio de proporcionalidad, al disponer que “toda medida de excepción debe ser proporcional a la situación que se quiere afrontar en lo que respecta a gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación”. Lo anterior pretende que la afectación de los derechos y garantíasconstitucionalesde los ciudadanos, sea la mínima indispensable para enfrentar la situación excepcional que representa la causa del Estado de Excepción.

En cuanto a la adecuación a la legalidad, obviamente los funcionarios solo podrá aplicar la medidas específicamente señaladas en el Decreto, y respetando el ámbito de sus respectivas competencias funcionales. Lo anterior supone que una vez que expire la vigencia del Decreto, las funciones extraordinarias perderán su base legal.

La consecuencia de no observar los límites aquí referidos, es la responsabilidad del Estado y del funcionario prevista constitucionalmente, así como la nulidad de las acciones que excedan tales límites

**En los puntos 2, 3, y 4 se han utilizado algunos aspectos de un Informe preparado por Prof. Juan Carlos Oliveira B.

*Abogado constitucionalista, profesor de la UCAB, de la Monteávila y el IESA @juanraffalli

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