La gasolina y el Estado fallido en Venezuela

Hace algunos días escribí un tuit señalando que más que hablar de “importación de gasolina en Venezuela”, debía hablarse del “suministro de gasolina a organizaciones informales e incluso criminales”. Algunos creyeron leer en ese mensaje una suerte de apología al “embargo” de gasolina en Venezuela o, peor aún, la falta de comprensión hacia el drama que viven los venezolanos. Ni lo uno ni lo otro.

El propósito de ese tuit no era otro que reflexionar acerca de cuál es la “limitación más vinculante” que afecta el suministro de gasolina en Venezuela. El ejemplo ha podido versar, ciertamente sobre cualquier otro bien -como alimentos o el agua-. Lo cierto es que la crisis de la gasolina permite ilustrar la importancia de diagnosticar la naturaleza de la crisis venezolana, pues solo así podrán diseñarse estrategias adecuadas y pertinentes.

I

En sus clases sobre desarrollo económico, el profesor Ricardo Hausmann explica que las causas que obstaculizan el crecimiento pueden ser varias y complejas, con lo cual, es necesario enfocar la atención en la “limitación más vinculante”. Una vez resuelta ésta, podrá avanzarse y atender las otras limitaciones existentes.

Una de las causas que obstaculiza el crecimiento es la debilitada capacidad estatal. El desarrollo requiere de un Estado capaz, con lo cual, fallas en la capacidad estatal pueden entorpecer el desarrollo. En estos casos, y de acuerdo con la tesis de la coevolución, es necesario promover el desarrollo al mismo tiempo que se fortalece la capacidad estatal.

¿Por qué no hay gasolina en Venezuela? De entrada, debe observarse que no hay una causa única, sino más bien, múltiples causas que se entrecruzan. Esto es, la causa del problema de la gasolina es compleja, pues en realidad, se trata de varias sub-causas, o si se quiere, de varias limitaciones.

Recientemente el interés se ha centrado en las llamadas “sanciones internacionales”.  El propio régimen de Maduro, insistentemente, ha identificado a las sanciones como la causa de las restricciones al crecimiento económico en Venezuela. Bajo este argumento, entonces, se considera que en Venezuela no hay gasolina debido a las sanciones, o que las sanciones agravan la crisis de la gasolina. Siendo esa la causa, entonces, la solución es bastante evidente: Es necesario “levantar las sanciones”, todo lo cual pasaría por un acuerdo político o si se quiere, un acuerdo humanitario.

De entrada, hay que decir que la preocupación en torno a las sanciones es legítima. Venezuela atraviesa una Emergencia Humanitaria Compleja solo comparable con países que han sufrido guerras. En esta condición, además, la pandemia del coronavirus representa un alto riesgo para la debilitada sociedad civil. ¿Tiene sentido mantener las sanciones en medio de esta crisis?

En realidad, la verdadera pregunta es cuál es la causa efectiva que impide al Estado venezolano atender la emergencia, o más en concreto, cuál es la causa que afecta el suministro de gasolina en Venezuela. Nótese que este razonamiento no niega que las sanciones produzcan efectos secundarios adversos, pero considera que es necesario analizar cuál es la limitación más vinculante que impide al Estado atender la crisis y, con ello, garantizar el suministro de gasolina en Venezuela.

II

Desde hace ya algunos años he concluido que la causa determinante de la emergencia humanitaria en Venezuela es el colapso de la capacidad estatal. En palabras más sencillas: El Estado venezolano, como resultado de las políticas predatorias implementadas por Hugo Chávez y la crisis política agravada por Nicolás Maduro, no tiene capacidad suficiente para cumplir con los cometidos públicos, incluyendo asociados al derecho al desarrollo humano.

En el caso de Venezuela esto es particularmente grave, pues el modelo socialista de Chávez, a través de una errática política de nacionalizaciones, recargó las tareas del Estado y redujo las tareas a cargo de la sociedad civil. En concreto, Chávez decidió que el suministro de gasolina fuese asumido en monopolio por el Estado -como pasó también con otros servicios, como la electricidad y el agua-. Sin capacidad para cumplir con todos los cometidos, el suministro de estos servicios ha venido colapsando.

Para describir casos como el de Venezuela, se ha aludido a expresiones como “Estado fallido”. Más recientemente se habla de “Estados frágiles”, para describir cómo los Estados pueden tener fallas en su capacidad. Todos los Estados fallan, ciertamente, pero el interés se centra en aquellos Estados cuya falla afecta el cumplimiento de cometidos esenciales, en especial, el ejercicio del monopolio legítimo de la violencia.

Tal y como acredita Fund for Peace, la capacidad del Estado venezolano ha colapsado desde 2013, cuando Nicolás Maduro asumió el poder. Así, Maduro destruyó las debilitadas estructuras del Estado en un espiral de cleptocracia y crimen organizado que llevó a Venezuela a convertirse en un Estado frágil.  Pero incluso en esa fragilidad, Maduro y su élite han avanzando en políticas predatorias y cleptocráticas, que solo han agravado más el colapso del Estado venezolano. Esto es lo que se llama un círculo vicioso: Políticas predatorias debilitan la capacidad estatal, y una debilitada capacidad estatal fomenta la implementación de políticas predatorias.

¿Y qué pasa cuando un Estado falla? La literatura del tema enseña que cuando el Estado falla hay necesidades que quedan desatendidas, lo cual puede dar lugar a mecanismos informales de gobernanza, usualmente ilegales, como el mercado negro y la corrupción. Estos mecanismos informales de gobernanza revelan la fractura del monopolio legítimo de la fuerza, pues el Estado ya no puede ejercer el poder de coacción -o no lo puede ejercer de manera efectiva, aun cuando sí selectiva-, en regímenes autoritarios.

Estos mecanismos informales de gobernanza son especialmente comunes respecto de bienes que, al ser escasos, generan lo que en economía se llama “rentas”. Esto crea incentivos para capturar esa renta a través de organizaciones informales e ilegales que actúan allí donde el Estado no puede llegar.

III

En Venezuela se ha venido denunciando el comercio ilegal de gasolina, debido a las “rentas” que genera el control de precio, que en la práctica hiperinflacionaria venezolana lo convierte en un producto “gratis”. Este comercio ilegal ha sido posible pues el Estado, a través de PDVSA, no tiene capacidad adecuada para producir y suministrar gasolina en monopolio, de acuerdo con el modelo impuesto por Chávez. Y la sociedad civil tampoco puede producir o suministrar gasolina, debido al monopolio creado por Chávez. Ante el colapso de la capacidad de PDVSA, entonces, los canales formales de distribución han sido sustituidos por canales informales e ilícitos.

Estos canales informales necesitan que la gasolina sea un producto controlado, y por ende escaso, para poder mantenerse, pues ello genera las rentas que pueden ser fácilmente capturadas. De allí que no hay incentivos para corregir la limitación más vinculante, cual es la incapacidad del Estado de producir y distribuir gasolina. Todo lo contrario: La fragilidad del Estado garantiza la existencia de rentas que pueden ser fácilmente capturadas por las organizaciones que han surgido en espacios que ha debido ocupar el Estado, sin temor a que el poder de coacción impida la actuación de esas organizaciones.

Bajo estas condiciones, en realidad, es inexacto hablar de “importación de gasolina a Venezuela”. Que un Petro-Estado tenga que importar gasolina es ya razón de alarma. Pero, al margen de ello, lo cierto es que la gasolina no se importa al “Estado” para que éste, por canales formales y transparentes, la suministre. En realidad, la gasolina se importa para que las organizaciones informales e ilegales que controlan, en los hechos, la distribución, puedan seguir generando rentas. Todo esto solo genera un espiral de corrupción que debilita, más todavía, al frágil Estado venezolano.

IV

De allí el error de la propuesta según la cual el problema de la gasolina requiere de un pacto humanitario que levante o suspenda las sanciones para “liberar” la importación de gasolina. Esta es una solución que puede ser popular, pero es errada, pues pasa por alto cuál es la limitación más vinculante al suministro de gasolina.

En realidad, la “libre importación” de gasolina a Venezuela no va a corregir las fallas de la capacidad estatal. Todo lo contrario, esa “libre importación” generará más rentas para las élites que controlan el suministro de gasolina, todo lo cual solo agravará el colapso de la capacidad estatal. Además, ante el colapso del Estado y la ausencia de controles, se generarán incentivos para que la propia importación de gasolina se realice a través de operaciones poco transparentes y corruptas, que según algunas denuncias, incluso pasan por disponer -inconstitucionalmente- del oro venezolano.

La importación de gasolina, sin duda, puede corregir las causas más inmediatas de la crisis, y eventualmente, puede aliviar temporal y puntualmente el problema de suministro de gasolina. Pero más temprano que tarde ese problema resurgirá, pues no hay mecanismos eficientes y transparentes que aseguren la distribución de gasolina. Nótese que mi análisis se centra solo en el suministro, sin entrar a considerar los problemas que impiden al Petro-Estado producir gasolina, ni cómo serían pagadas esas importaciones.

Por ello, “levantar” las sanciones no va a corregir el problema de fondo. Si hoy se removiesen las sanciones, Venezuela seguiría siendo un Estado frágil minado con la cleptocracia y el crimen organizado. Sin los mecanismos de protección derivados de las sanciones, el régimen de Maduro tendría más capacidad para utilizar recursos a los fines de seguir reprimiendo Derechos Humanos, perseguir a la oposición y a legítimas autoridades, y agravar la crisis para mantener las rentas que capturan las élites. Además, aun sin sanciones, la comunidad financiera internacional preferiría no hacer tratos con Maduro, debido a la mala reputación ganada tras años de malas prácticas, corrupción e ilícitos financieros.

V

¿Qué hacer entonces? Es necesario atender a la limitación más vinculante que existe actualmente. Y esa limitación, de nuevo, no son las sanciones: Es el colapso del Estado venezolano causado por el régimen de Maduro, que necesita de un Estado frágil para mantener su modelo autoritario de dominación basado en organizaciones informales y criminales. Por ello, la Asamblea Nacional, con el apoyo de Estados Unidos, la Unión Europea y la Organización de los Estados Americanos, ha propuesto los lineamientos para la creación de un gobierno de emergencia nacional centrado en el Consejo de Estado.

Sin embargo, la atención de la Emergencia Humanitaria Compleja no puede esperar a la transición. Aquí debemos recordar la tesis de la coevolución, y señalar que es necesario atender esa emergencia en la medida en que se avanza en la transición y en el fortalecimiento de la capacidad estatal, desplazando a las organizaciones informales que han surgido a la sombra del colapso estatal. Importar gasolina, aun cuando sea una solución ineficiente, podría ser una forma de implementar ayuda humanitaria en Venezuela.

Nótese entonces que la importación de gasolina no es la solución al problema, sino un paso previo y necesario para aliviar, en lo inmediato, necesidades esenciales, mientras se avanza en la transición de Venezuela y la reconstrucción de la capacidad estatal.

Pero este remedio, temporal y limitado, se enfrenta al obstáculo ya analizado: Actualmente la gasolina solo sería distribuida por los canales irregulares, que no son eficientes ni transparentes. Con lo cual, la importación de gasolina fortalecería a esas organizaciones criminales, afectando así su distribución eficiente.

Por ello, es necesario que la importación de gasolina sea consecuencia de acuerdos internacionales que permitan suplir los informales y opacos mecanismos de suministro de gasolina existentes por mecanismos más formales y transparentes, todo lo cual requeriría de un marco legal ajustado a los principios internacionales que rigen la ayuda humanitaria, y que además, brinden confianza para celebrar contratos internacionales eficientes con el sector privado. Marco legal que, sobra decirlo, solo puede dictarlo la Asamblea Nacional, la cual ha sido asediada por el régimen de Maduro.

Es por ello que no es posible pensar en mecanismos de importación de gasolina -o de alimentos, entre otros- mientras Maduro y sus élites estén al frente a de la distribución de esos bienes. No como resultado de las sanciones, sino como consecuencia de la informalidad y criminalidad con la que operan esas élites, lo que aleja cualquier posibilidad de acuerdos transparentes y eficientes para organizar estas “importaciones humanitarias”.

VI

El 10 de mayo de 1943 Winston Churchill pronunció el discurso conocido como “sangre, esfuerzo, lágrimas y sudor”. Fue un discurso inusual, pues a pesar de ser político, Churchill contó la verdad, rehuyendo lugares comunes. El camino por delante -dijo Churchill- requiere superar pruebas muy graves, con muchos largos meses de lucha y sufrimiento.

Proponer como solución a la crisis de la gasolina el levantamiento de las sanciones mediante un acuerdo humanitario es, lamentablemente, una propuesta popular pero errada, pues ni el levantamiento de las sanciones ni el acuerdo humanitario permitirán fortalecer la capacidad estatal asegurando mecanismos eficientes y transparentes de distribución. Si en esas condiciones se lograse importar gasolina, esto solo permitiría un alivio temporal y muy limitado, con grandes costos, entre ellos, el fortalecimiento de las organizaciones informales y la aceleración del colapso de Venezuela.  Ciertamente se dirá que algo es mejor que nada. Pero incluso así, no conviene caer en el error de sostener que este tipo de importación es la solución al problema.

La solución a la crisis venezolana, ni tiene solución fácil, ni pasa únicamente por alivios temporales y limitados, como importaciones humanitarias. Plantear como solución medidas que como mucho pueden ser solo paliativas, es una grave distorsión de la realidad. Y esa realidad es que solo la salida del régimen de Maduro puede permitir avanzar en el largo y tortuoso camino de la recuperación de Venezuela. Sin ello, Venezuela no sobrevivirá, por más gasolina que se importe.