Cuando la Fiscalía de la Corte Penal Internacional informó acerca del inicio de investigaciones preliminares relacionadas con Venezuela, en febrero de 2018, comenzó un debate en torno a cómo ese anuncio podía impulsar -o retrasar- la compleja transición en Venezuela. El Informe de la Misión Internacional Independiente de Determinación de los Hechos sobre la República Bolivariana de Venezuela, del 15 de septiembre de 2020, ha reavivado este debate.
No hay, en realidad, una respuesta única para este debate. O más bien sí hay una respuesta única, común a muchas de las interrogantes de la compleja transición venezolana: Depende. Las actuaciones de la Corte Penal Internacional pueden contribuir -o no- a la transición, dependiendo de sus condiciones -cambiantes y contradictorias-.
Aterrizando el problema: No hay soluciones a corto plazo con la Corte Penal Internacional
Para encauzar el debate a los puntos que resultan esenciales, descartando aquellos que solo aportan ruido y confusión, hay que comenzar aclarando que no es previsible contar con una decisión de la Corte Penal Internacional en el corto plazo. Si la expectativa es que la transición en Venezuela se va a dar por la detención de Maduro y sus aliados con base en una orden de la Corte, entonces, habría que decir que esa expectativa no es razonable.
Como expliqué en un artículo publicado en el New York Times en febrero de 2018, la experiencia de la Corte con procesos penales en contra de gobernantes no es ciertamente alentadora: Omar Hasán Ahmad al-Bashir se mantuvo al frente de Sudán luego de que en 2009 la Corte ordenara su detención. En 2019, sin embargo, al-Bashir renunció -o se vio forzado a renunciar- y su posible entrega a la Corte se discute actualmente. Dejando a un lado que no es posible establecer una relación de causalidad entre el auto de detención y la salida de al-Bashir, habría que señalar que esa salida se dio diez años después del auto de detención.
“De acuerdo con Robert A. Dahl, la democratización de regímenes autoritarios, como el venezolano, está asociada al incremento de los costos de represión del Gobierno y la reducción de los costos de tolerancia”
A lo anterior se le agrega el ritmo de los procedimientos ante la Corte. Luego del anuncio de febrero de 2018, Venezuela sigue todavía en la etapa de investigaciones preliminares. En septiembre de 2018, impulsados por la Organización de los Estados Americanos (OEA), un grupo de países refirió el caso de Venezuela a la Corte. En todo caso, en diciembre de 2019 la Fiscalía anunció que Venezuela está en la fase II de las investigaciones preliminares (son tres fases en total). Las estimaciones eran que el caso de Venezuela finalizara la fase II en 2020, lo que no ha sucedido, aun cuando en febrero el régimen de Maduro -que es reconocido como gobierno por la Corte- refirió el caso de Venezuela, en relación con las supuestas violaciones causadas por las sanciones internacionales. Con lo cual, técnicamente, hay dos asuntos abiertos en relación con Venezuela ante la Corte.
No es fácil predecir cuánto tiempo puede durar esta investigación preliminar. Por ejemplo, la investigación preliminar en Colombia inició en 2004 y no ha culminado; mientras que la investigación relacionada con la situación Bangladesh-Myanmar pudo culminarse en aproximadamente dos años, según el reporte de diciembre de 2019. Pero en todo caso, la próxima gran decisión sería el inicio de una investigación formal relacionada con los hechos de Venezuela, cuyo desarrollo puede igualmente prolongarse en el tiempo.
En pocas palabras: No es razonable esperar una decisión en contra de Maduro y demás sujetos señalados, en el corto plazo.
Mirando más allá de los efectos procesales de la Corte Penal Internacional
Creo que es un error mirar el caso de la Corte Penal Internacional solo desde una perspectiva procesal-legal. En realidad, la Corte no actúa como un simple tribunal penal, pues lo cierto es que el primer objetivo del Estatuto de Roma fue desincentivar graves violaciones a Derechos Humanos, con lo cual, la Corte cumple más bien un rol complementario (Artículo 1 del Estatuto de Roma). Esto lo que significa es que el propósito de prevenirgraves violaciones a Derechos Humanos no requiere necesariamente el inicio de procesos penales ni mucho menos autos de detención. Así, el solo anuncio de las investigaciones preliminares puede generar incentivos para detener las graves violaciones de Derechos Humanos en las que el régimen de Maduro ha estado involucrado, especialmente desde 2014.
En efecto, la investigación preliminar anunciada por la Corte en febrero de 2018, básicamente, significa que ahora la situación de los Derechos Humanos en Venezuela está bajo el escrutinio internacional. No solo por esa investigación preliminar, en realidad. Las actuaciones de la Organización de los Estados Americanos (cuyo secretario, Luis Almagro, ha sido pionero en esta materia); los informes de la Oficina de la Alta Comisionada y ahora, el Informede la Misión Internacional, cuyo mandato acaba de ser extendido por dos años, elevan los costos de Maduro de reprimir Derechos Humanos, todo lo cual puede crear condiciones más favorables para el respeto de los Derechos Humanos y a la vez, propiciar la transición en Venezuela.
Los incentivos de violar Derechos Humanos
El título de este apartado puede resultar polémico, pues se mi dirá, y con razón, que la violación de Derechos Humanos no puede justificarse con base a incentivos. No es eso, en todo caso, lo que quiere resaltarse. El interés es más bien tratar de entender por qué los regímenes autoritarios violan Derechos Humanos. Descartado conductas irracionales -se han visto casos de autócratas psicópatas- es posible identificar los incentivos para violar Derechos Humanos en el deber de obediencia.
La clave del poder político, dijo Gene Sharp, es la obediencia de los ciudadanos al gobierno. Ningún régimen autoritario podría mantenerse en el poder si no es por la obediencia de los ciudadanos, tanto de los empleados públicos -en especial de aquellos que actúan en los cuerpos de fuerza- como de la población. Como los autoritarismos no suelen generan condiciones que propician la obediencia voluntaria, entonces, deben acudir a violaciones de Derechos Humanos para mantenerse en el poder. Podría incluso especularse -no manejo evidencias como para dar una opinión conclusiva- que mientras más frágiles sean las condiciones que llevan a la obediencia voluntaria, más incentivos hay para emplear técnicas de violación de Derechos Humanos para forzar esa obediencia. No solo como reacción a protestas, sino incluso, para sembrar el miedo en la población y desestimular, ex ante, protestas civiles.
“El objetivo de Maduro es aniquilar toda forma de disidencia, tanto con actos de represión como con sentencias del ilegítimo Tribunal Supremo (que ‘declaró’ como oposición de Venezuela a la así llamada ‘mesa de diálogo nacional’)”
Esta hipótesis, en el caso de Venezuela, podría corroborase por el hecho de que las graves y sistemáticas violaciones a Derechos Humanos comenzaron en Venezuela en 2014, cuando el régimen chavista había perdido las dos grandes fuentes de estímulo para el deber de obediencia voluntario: El reparto clientelar de la renta petrolera y el liderazgo carismático de Chávez. Maduro comenzó a gobernar sin esas dos fuentes de poder, y además, luego de una disputada elección presidencial. Temiendo que el deber de obediencia voluntario colapsara, optó por reprimir sistemáticamente derechos humanos. Luego de 2017, esa represión se agravó, ante el riesgo de que el golpe de Estado a la Asamblea Nacional afectara el deber de obediencia.
Pero Maduro no ha limitado la violación de Derechos Humanos solo a la represión de protestas (ex post), pues también se ha encargado de generar condiciones adversas para que las protestas se realicen, en especial, enfocando sus prácticas represoras hacia toda forma de disidencia, como incluso quedó formalizado en el Plan Zamora (2017), tal y como explico en mi reciente libro “Bases fundamentales de la transición venezolana”. El objetivo de Maduro es aniquilar toda forma de disidencia, tanto con actos de represión como con sentencias del ilegítimo Tribunal Supremo (que “declaró” como oposición de Venezuela a la así llamada “mesa de diálogo nacional”).
Entendiendo a Dahl
Lo anterior permite explicar el rol de la Corte en el marco de los incentivos para la transición. De acuerdo con Robert A. Dahl, la democratización de regímenes autoritarios, como el venezolano, está asociada al incremento de los costos de represión del Gobierno y la reducción de los costos de tolerancia. Esto es, la transición a la democracia es incentivada cuando al gobierno se le hace más oneroso reprimir -por las sanciones derivadas de tales actos- y, a la vez, cuando los funcionarios del gobierno tienen alicientes para colaborar con el cese de los actos de represión. La investigación preliminar de la Fiscalía de la Corte Penal Internacional, junto a la actuación de organismos internacionales de defensa de Derechos Humanos, ha elevado los costos de represión del régimen de Maduro. Si a ello se le agrega las implicaciones que podría tener el principio de responsabilidad para proteger, puede concluirse que, hoy día, Maduro tiene menos incentivos para violar derechos humanos.
Esto no significa que Maduro no va a violar derechos humanos, sino que esa violación -en especial, de manera sistemática y generalizada– tiene actualmente menos incentivos. Eventualmente, esto puede llevar al quiebre del deber de obediencia, en especial, si los funcionarios deciden dejar de obedecer a Maduro. Y así, las actuaciones de la Corte Penal Internacional, incluso dilatándose en el tiempo, podrían crear condiciones favorables para una transición.