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24 junio 2024

La “doctrina Almagro” y la transición en Venezuela (V)

El siglo XXI ha demostrado que las democracias pueden morir lentamente a manos de las instituciones electorales llamadas a protegerlas. El colapso de Venezuela llevó a un cambio de interpretación de la Carta Democrática Interamericana, en lo que se denominó la “doctrina Almagro”; una poderosa herramienta para la defensa de la democracia en el Sistema Interamericano, frente a casos como Venezuela, en los cuales la democracia muere en sentencias, decretos e incluso, en elecciones.

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José Ignacio Hernández G. | 11 noviembre 2020

El punto de inicio de esta serie es que la transición venezolana no es solo política. Esto es, que no se trata solo de un proceso orientado a sustituir el régimen autoritario de Nicolás Maduro por un gobierno democrático. En realidad, la transición en Venezuela es un proceso complejo, pues abarca también la transición económica -marcada por la Emergencia Humanitaria Compleja-, y la transición del Estado fallido -cuyas débiles estructuras han sido cooptadas por organizaciones criminales-.

Esto permite explicar por qué la compleja transición venezolana requiere el decidido apoyo de la comunidad internacional, tanto para lograr la liberación del régimen de Maduro, como para asegurar la atención de la Emergencia Humanitaria Compleja, la erradicación de organizaciones criminales y la consolidación de la democratización.

“La ‘doctrina Almagro’ fue aplicada por la OEA en relación con Venezuela en 2018, al desconocerse la elección de Maduro como Presidente, considerando que esa elección violó las condiciones de integridad electoral del Sistema Interamericano”

Pero el apoyo de la comunidad internacional a la compleja transición en Venezuela se enfrentaba a un importante obstáculo: La visión absoluta de la soberanía estatal desde el principio de no intervención. Esta visión está comenzando a cambiar, en buena medida, por lo que aquí llamamos la “doctrina Almagro”, en referencia al secretario general de la Organización de los Estados Americanos (OEA), Luis Almagro.

El principio de no intervención y América Latina

Como resultado de la accidentada experiencia de los nacientes países latinoamericanos con las antiguas colonias, durante el siglo XIX, el principio de no intervención se arraigó en la cultura jurídica latinoamericana.

Las doctrinas Calvo y Drago, acuñadas a inicios del siglo pasado, y en buena medida, impulsadas por el bloqueo a las costas venezolanas de 1902, resumen esa visión: Solo los Estados, por medio de sus instituciones políticas, pueden decidir sobre asuntos domésticos. Este principio no solo se afirmó frente a Estados Unidos y Europa, sino incluso, entre los propios países latinoamericanos.

La Conferencia de Buenos Aires de 1936, y la Carta de la OEA de 1948, consolidaron esta visión: Cada Estado tiene derecho a decidir, sin interferencia externa, su propio sistema político.

Las doctrinas sobre la no intervención: Estrada, Tobar, Larreta, Betancourt (y la primacía de Estrada)

La formulación del principio de no intervención llevó a discutir en qué medida regímenes autoritarios o de facto podían ser cuestionados por la región, o por el contrario, debían ser tolerados en función al principio de no intervención.

La doctrina que predominó es la llamada “doctrina Estrada”, formulada en 1930, y con base en la cual no puede adoptarse ninguna acción para desconocer regímenes autoritarios, en tanto ello contradice el principio de no intervención.

La región produjo diversas doctrinas alternativas. De hecho, mucho antes de la formulación de la “doctrina Estrada”, en 1907 los países centroamericanos defendieron la llamada “doctrina Tobar”, que justificó repudiar regímenes autoritarios para promover la defensa de derechos humanos. Luego, en 1945, la “doctrina Larreta” propuso que el principio de no intervención no podía ser empleado para encubrir o tolerar violaciones a derechos humanos.

“La aplicación de la ‘doctrina Almagro’ al caso de Venezuela, además, corrobora el carácter complejo de la transición, que va más allá de promover el cambio de un régimen autoritario por uno democrático”

La discusión fue retomada con ocasión a la llamada “doctrina Betancourt” (1958), que, en parte, quedó reflejada en las decisiones adoptadas en el marco del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) de 1947, en relación con República Dominicana (1960) y Cuba (1961). No sin cierta polémica, los países de la región acordaron imponer sanciones internacionales a los regímenes autoritarios de esos países, lo que, en cierto modo, implicaba alguna matización al principio de no intervención (recogido, por lo demás, en el TIAR).

Pero la visión predominante en la región fue la “doctrina Estrada”: La naturaleza democrática o autoritaria del régimen político imperante es, como regla, un asunto doméstico fuera del escrutinio de la región. La ola de democratización iniciada en la década de los ‘70, con el consecuente declive de los autoritarismos, disminuyó la relevancia de la discusión. El siglo XXI, sin embargo, renovaría el interés por este punto.

La Carta Democrática Interamericana en tiempos de autoritarismos populistas

La ola de democratización impulsó un renovado interés por la democracia. Un hito importante fue la Resolución 1080 adoptada por la Asamblea General de la OEA en 1991, que reconoció la posibilidad de objetar, desde el Derecho Internacional, el quebrantamiento del orden democrático.

La Carta Democrática Interamericana de 2001 avanzó notablemente en este sentido, al reconocer que el principio de no intervención no puede invocarse para justificar la ruptura del orden democrático. En tales casos, es preciso acudir a acciones diplomáticas y, como última medida, la suspensión del sistema interamericano como sanción internacional.

Sin embargo, la primera interpretación de la Carta se hizo, preponderantemente, desde la visión de la democracia electoral y no solo de la democracia constitucional (a pesar de que el concepto de democracia asumido en la Carta va más allá de las elecciones). Esto lo que significa es que la ruptura del orden constitucional se interpretó en relación con cambios bruscos de gobiernos electos -típicamente, mediante golpes de Estado-. Pero el concepto no se aplicó a la degradación democrática adoptada por gobiernos electos. El caso de Honduras (2009) es un ejemplo de ello: La Carta se aplicó para proteger la estabilidad de gobiernos electos frente a cambios bruscos.

“La ‘doctrina Almagro’ conecta con otro postulado que, desde el Derecho Internacional, resulta fundamental para el caso venezolano: La responsabilidad para proteger”

Ahora bien, la aprobación de la Carta coincidió con el declive de la democracia constitucional en el siglo XXI. Como observa la doctrina dedicada a estos temas (Levitsky y Diamond, entre otros), este declive democrático no está marcado por cambios súbitos de gobiernos ni golpes militares, sino por el declive paulatino y progresivo de la democracia constitucional, por gobiernos que han sido electos en procesos libres y transparentes. Este paulatino declive responde a lo que se conoce autoritarismo populista, o sea, decisiones autoritarias adoptadas, típicamente, por gobiernos electos en defensa del “pueblo” (Norris).

El siglo XXI ha demostrado que las democracias pueden morir lentamente a manos de las instituciones electorales llamadas a protegerlas. La interpretación tradicional de la Carta -centrada, como se dijo, en cambios súbitos de gobiernos electos- es inadecuada para responder a esta realidad, pues la defensa de las elecciones hoy día, lamentablemente, es insuficiente. También es importante defender a la democracia, incluso, frente a las elecciones.

La “doctrina Almagro” y el colapso de Venezuela

El colapso de Venezuela llevó a un cambio de interpretación de la Carta, en lo que se denominó la “doctrina Almagro”.

En 2013 Nicolás Maduro fue electo presidente, en una elección disputada pero que, en suma, fue reconocida no solo por la comunidad internacional sino por la propia oposición democrática.

En todo caso, el ejercicio del poder se hizo de manera autoritaria, en especial a partir de 2014, cuando en medio de una crisis económica sin precedentes, y sin el liderazgo carismático de Chávez, Maduro optó por reprimir sistemáticamente derechos humanos para mantenerse en el poder.

La victoria de la oposición venezolana en la Asamblea Nacional en 2015 solo agravó el autoritarismo de Maduro, quien siguió en su política de represión de derechos humanos y de persecución, al tiempo que desconocía todas las decisiones de la Asamblea Nacional, y con ello, las elecciones parlamentarias de 2015.

En 2016, la valoración de la crisis venezolana desde la Carta no era sencilla. Por un lado, era evidente la naturaleza autoritaria del gobierno de Maduro, en especial, por el desconocimiento de la legítima Asamblea Nacional y la sistemática violación de derechos humanos. Pero al mismo tiempo, Maduro era reconocido como presidente electo y las decisiones adoptadas por él y por su Tribunal Supremo de Justicia, eran decisiones domésticas respecto de las cuales imperaba el principio de no intervención. Sin un cambio brusco del gobierno de Maduro, la aplicación de la Carta no parecía clara.

En mayo de 2016 el secretario de la OEA, Luis Almagro, propuso una nueva interpretación de la Carta, al concluir que las medidas autoritarias del régimen de Maduro implicaban “alteraciones graves al orden democrático”. Esa conclusión supuso un cambio fundamental, pues la Carta fue invocada frente al Gobierno electo y reconocido como tal, considerando que sus decisiones -inequívocamente, propias del ámbito interno- eran contrarias a la Carta y, por ello, no podían estar amparadas en el principio de no intervención.

Entonces, el principio conforme al cual “todo Estado tiene derecho a elegir, sin injerencias externas, su sistema político, económico y social, y a organizarse en la forma que más le convenga, y tiene el deber de no intervenir en los asuntos de otro Estado” (Artículo 3, literal “e” de la Carta de la OEA), no abarca el derecho a violar derechos humanos, incluyendo el derecho a la democracia reconocido en la Carta.

La “doctrina Almagro”, por ello, puede resumirse así: La Carta Democrática Interamericana aplica incluso a la ruptura del orden constitucional ocasionado por medidas autoritarias de Gobiernos legítimamente electos, en especial, a los fines de prevenir graves violaciones a derechos humanos.

La “doctrina Almagro” fue aplicada por la OEA en relación con Venezuela en 2018, al desconocerse la elección de Maduro como Presidente, considerando que esa elección violó las condiciones de integridad electoral del Sistema Interamericano. Luego, en 2019, la “doctrina Almagro” permitió desconocer a los representantes de Venezuela designados por el régimen de Maduro, aceptando como representante al profesor Gustavo Tarre, designado en tal carácter por la Asamblea Nacional. Finalmente, en 2020, la “doctrina Almagro” llevó a la OEA a desconocer las elecciones parlamentarias organizadas por Maduro.

Nada de lo anterior hubiese sido posible sin la revisión de decisiones domésticas, usualmente protegidas por el principio de no intervención. Declarar a Maduro como un régimen ilegítimo, desconociendo las elecciones organizadas por éste, requirió evaluar decisiones que tienen una cobertura constitucional, como decretos y sentencias. La visión tradicional hubiese rechazado la revisión de esas decisiones, al responder a un asunto doméstico. Pero de acuerdo con la “doctrina Almagro”, la protección de las decisiones domésticas no puede invocarse para justificar violaciones a la Carta.

La “doctrina Almagro”, por ello, es una poderosa herramienta para la defensa de la democracia en el Sistema Interamericano, frente a casos como Venezuela, en los cuales la democracia muere en sentencias, decretos e incluso, en elecciones.

La aplicación de la “doctrina Almagro” al caso de Venezuela, además, corrobora el carácter complejo de la transición, que va más allá de promover el cambio de un régimen autoritario por uno democrático. La transición en Venezuela, por el contrario, es un proceso complejo que involucra la urgente necesidad de detener las graves y sistemáticas violaciones a derechos humanos, no solo producto de la represión, sino además, consecuencia de las políticas predatorias que han impulsado la Emergencia Humanitaria Compleja y la crisis masiva de migrantes y refugiados.

Por ello, la “doctrina Almagro” conecta con otro postulado que, desde el Derecho Internacional, resulta fundamental para el caso venezolano: La responsabilidad para proteger

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