En la aldea
18 mayo 2024

El mercado petrolero, la propiedad de PDVSA y un fondo de bienestar

“Existen diversos modelos para una gestión responsable de la renta, pero quizás el más exitoso de ellos haya sido el fondo de pensiones noruego. Para que un modelo de gestión como este tenga sentido en Venezuela, sería necesario una reforma de la Ley del Banco Central que le devuelva la autonomía; y volver al sistema de concesiones establecido en la Ley de Hidrocarburos de 1943, bajo el cual Venezuela alcanzó su pico histórico de producción petrolera diaria. Despolitizar el manejo de la renta”.

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Alejandro Conejero | 27 julio 2023

En Venezuela, según el artículo 9 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, las actividades de exploración y extracción de petróleo están reservadas para el Estado. En cuanto a la refinación, es una actividad que puede ser realizada tanto por el Estado como por la empresa privada, según el artículo 50 de la misma ley, siempre y cuando dichas empresas privadas estén autorizadas bajo una licencia del Ministerio de Energía y Minas. Sobre la comercialización, el Estado se reserva para sí el monopolio de la actividad de comercializar petróleo natural, y cualquier derivado que por decreto señale el Ejecutivo Nacional según el artículo 57.

Si entendemos la actividad petrolera como un proceso de 3 niveles, la presencia del Estado en cada uno de ellos se vería de la siguiente forma:

          1. Exploración y extracción: Monopolio del Estado
          2. Refinación: Oligopolio gestionado por el Estado
          3. Comercialización: Monopolio del Estado

Con base en lo anterior, antes de discutir la propiedad de PDVSA, es necesario discutir la apertura de los mercados petroleros, de modo que sean más competitivos y generen más valor para los venezolanos. Sobre todo, entendiendo un contexto global, en el que los países con economías más desarrolladas están impulsando una agenda de transformación energética, que busca dejar atrás los combustibles fósiles. Venezuela necesita encontrar, extraer, refinar y vender su petróleo, lo más rápido posible.

“Al sacar de la ecuación al Gobierno, manteniendo la autonomía del Banco Central, los intereses político-partidistas de la gestión de la renta petrolera se ven drásticamente reducidos”

El modelo de explotación petrolera vigente previo a la nacionalización del petróleo en Venezuela en 1976, era el modelo de concesiones, en el cual las empresas privadas desarrollaban toda la actividad petrolera, a cambio de pagar impuestos y regalías al Estado venezolano.

Bajo este esquema fue que Venezuela alcanzó su pico histórico de producción petrolera diaria. Óigase bien, PDVSA nunca fue capaz de extraer tanto petróleo, como las empresas privadas que operaban en Venezuela durante el régimen de concesiones. Por tanto, está claro que Venezuela necesita reabrir sus mercados petroleros a la inversión y operación privada, a través de un régimen de concesiones, para aumentar la producción y lograr extraer y comercializar su petróleo lo antes posible.

¿Qué hacemos con PDVSA?

En un mercado petrolero abierto, podría pensarse que tener una empresa estatal compitiendo pierde sentido. Sin embargo, eso no es necesariamente cierto, pues la participación de una empresa estatal en un mercado estratégico como el petróleo responde a garantizar los intereses de los venezolanos dentro de ese mercado. Por ejemplo, en Noruega, la empresa petrolera de mayoría estatal Equinor, participa en las actividades de exploración y extracción en los campos petroleros, invierte y saca beneficios de dichos campos, y luego el Estado pasa a administrar dichos beneficios.

Ahora bien, para hablar de la propiedad de PDVSA, es necesario escapar del falso dilema público vs. privado. La propiedad de una empresa no es indivisible, por el contrario. Una empresa puede tener tantos dueños como acciones. La pregunta que debemos responder no es si PDVSA debe ser pública o privada, sino más bien qué tan pública y que tan privada. ¿Cuánta participación debe tener el Estado en la empresa?

Volviendo al ejemplo de la compañía noruega Equinor, de mayoría estatal, pero con participación privada (67% vs. 33%). La política con PDVSA entonces debería ser tanta inversión privada como sea posible para recuperar su productividad, tanta participación estatal como sea necesaria para mantener el control de la empresa. La ventaja de una visión divisible de la propiedad es que, al tener propietarios privados, la junta directiva de la empresa tiene como objetivo aumentar el valor accionario y los dividendos de la compañía. Por otro lado, al Estado ser uno de los accionistas mayoritarios también percibirá los dividendos generados por la empresa. Una situación “win-win”.

Una consideración importante es que el Estado puede mantener suficiente control de la empresa sin tener mayoría absoluta (51% de las acciones), por ejemplo, poniendo un límite a la cantidad de acciones que un individuo o empresa puede poseer. De este modo, nadie podría tener más peso en las decisiones de la empresa que el Estado venezolano. Protegiendo los intereses de la nación, al mismo tiempo que dejando abierta la necesidad de coordinación público-privado para la gerencia de la compañía.

Gestión responsable de la renta

Ahora bien, aunque mucho del debate se ha centrado en aumentar la producción petrolera, y la propiedad de PDVSA, quizás la parte más importante de todas sea la gestión de la renta. Porque sin importar cual sea el modelo petrolero, el problema de gobernanza de fondo sigue siendo el mismo, la renta petrolera es tan grande que hace que el Estado deje de ser dependiente de los contribuyentes.

Lo anterior, tiene como consecuencia que la relación Estado-ciudadano se invierta y deje el Estado de depender de sus ciudadanos, y sean éstos los que dependen del Estado. Esta consecuencia es posible porque el Estado administra discrecionalmente la renta petrolera, y termina repartiéndola en función de los intereses políticos del gobierno de turno. De modo tal que, los ingresos petroleros se van en ineficientes programas de asistencia social que buscan más bien generar fieles seguidores.

Existen diversos modelos para una gestión responsable de la renta, pero quizás el más exitoso de ellos haya sido el fondo de pensiones noruego. En este modelo, la renta petrolera no es administrada por el Gobierno sino que va directamente dirigida a un fondo de inversiones, del cual todos los noruegos tienen participación y que es gestionado por el Banco Central de Noruega en conjunto con empresas financieras privadas.

De esta manera, la gestión de la renta sigue en manos del Estado pero no del Gobierno. Es el Banco Central el que gestiona, junto a empresas privadas, las inversiones que se hacen con la renta petrolera y son los noruegos quienes reciben directamente los beneficios anuales de las inversiones que se realizan. Al sacar de la ecuación al Gobierno, manteniendo la autonomía del Banco Central, los intereses político-partidistas de la gestión de la renta petrolera se ven drásticamente reducidos. Por tanto, para que un modelo de gestión como este tenga sentido en Venezuela, sería necesario también una reforma de la Ley del Banco Central, que le devuelva la autonomía a su directiva.

Conclusiones y propuestas

Con base en las necesidades actuales de Venezuela, en la historia de su industria petrolera y en las consecuencias que ha tenido el manejo discrecional de la renta por parte del Gobierno nacional, el país necesita un mercado petrolero más libre, una empresa estatal con participación privada, y una gestión de la renta a cargo del Banco Central y no del Gobierno.

Las propuestas concretas para aumentar la producción y despolitizar el manejo de la renta:

          1. Volver al sistema de concesiones que estaba establecido en la Ley de Hidrocarburos de 1943, que permitía la participación de empresas privadas en todos los niveles de la actividad petrolera.
          2. Realizar una oferta pública de las acciones de PDVSA, reservando al Estado como accionista mayoritario pero dejando que el resto de las acciones se comercialice libremente en el mercado de valores.
          3. Reformar la Ley del Banco Central de Venezuela, para darle autonomía a la directiva del organismo ante el Gobierno.
          4. Destinar toda la renta petrolera a un fondo de inversiones gestionado por el Banco Central, cuyos beneficios sean repartidos anual y directamente a todos los venezolanos.


*Magister en Políticas Públicas.

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La opinión emitida en este espacio refleja únicamente la de su autor y no compromete la línea editorial de La Gran Aldea.
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