El informe macroeconómico de 2020 del Banco Interamericano de Desarrollo refleja muy bien el feroz impacto de la pandemia de la Covid-19 en América Latina y el Caribe. Así, la región “registró el 25% del total de fallecimientos debido a la Covid-19 a pesar de tener sólo el 8% de la población mundial”. Además, “la caída de 7,4% del PIB registrada en 2020 fue la más grande en un solo año para la región desde 1821”.
¿Qué puede explicar este efecto devastador? América Latina y el Caribe se enfrentaron a la pandemia de la Covid-19 con importantes restricciones fiscales. Como se desprende de los recientes estudios del Banco Interamericano de Desarrollo, cuando la pandemia fue declarada, el pasado 11 de marzo de 2020, la región contaba con limitaciones de espacio fiscal, principalmente, como resultado del declive en el crecimiento económico y el aumento del endeudamiento. Además, la informalidad económica, pero en especial, la arraigada desigualdad, agravaron las consecuencias económicas y sociales de la pandemia. A lo anterior hay que recordar que a mediados del pasado año la región fue el epicentro de la pandemia.
Además de estas restricciones, una de las causas que puede explicar el impacto de la pandemia en la región es la fragilidad de los Estados, y en especial, de sus Administraciones Públicas. En el panorama preparado por la OCDE y el BID correspondiente al año 2020, se reseñan cinco áreas de fragilidad que limitan la capacidad de las Administraciones Públicas para cumplir con sus tareas: (i) Fallas de integridad, rendición de cuentas, participación y transparencia; (ii) Fallas en la organización de los centros de gobierno; (iii)Excesiva formalización de trámites y bajo impacto de las tecnologías de la información y del conocimiento; (iv) Fallas en la implementación de procedimientos de contratación pública; y (v)Excesiva rotación del servicio civil.
“Es imperativo atender la fragilidad de las Administraciones Públicas, y fortalecer su capacidad para el efectivo cumplimiento de las tareas que deben cumplir en lo que queda de pandemia”
Esta fragilidad puede explicar, al menos en parte, el declive de la confianza ciudadana hacia el Gobierno. Así, de acuerdo con la encuesta World Values Survey, y tomando en cuenta los datos disponibles para Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú, la comparación entre la confianza en el Gobierno en la sexta serie (2010-2014) y la séptima serie (2017-2020), demuestra que el grupo de ciudadanos que no confían para nada en el Gobierno subió del 27,1% al 41,9%. Quienes confían mucho en el Gobierno pasaron del 28,4% en la sexta serie al 17,3% en la séptima.
La fragilidad de las Administraciones Públicas en América Latina y el Caribe, y la creciente desconfianza ciudadana, resalta la advertencia que Francis Fukuyamaformuló al inicio de la pandemia: La verdadera diferencia entre Estados en el marco de la pandemia estará determinada entre aquellos con capacidad adecuada para cumplir las ambiciosas tareas que la pandemia requiere, y aquellos Estados sin capacidad suficiente, cuyas fallas pueden agravar la desconfianza. Esto genera un círculo vicioso, pues las fallas en la capacidad estatal afectan la efectiva implementación de las políticas públicas orientadas a atender la pandemia, mientras que la desconfianza hacia el Gobierno dificulta la adherencia voluntaria a las buenas prácticas sanitarias.
La reconstrucción de la capacidad de las Administraciones Públicas es una tarea especialmente compleja, si recordamos que esa fragilidad es histórica. Así, Acemoglu y Robinson han caracterizado a los Estados en la región como “leviatanes de papel”, o sea, Estados frágiles que no cuentan con la capacidad suficiente para cumplir con todos los cometidos. Esto permite explicar, además, por qué las instituciones en la región tienden a ser frágiles, como han concluidoBrinks, Levitsky y Murillo.
“El desarrollo requiere de Estados capaces, y estos presuponen el desarrollo”
La fragilidad de las Administraciones Públicas es incluso más acusada si se considera lo ambicioso de las instituciones en la región, que desde el Sistema Interamericano de Derechos Humanos hasta las Constituciones domésticas, imponen complejas tareas asociadas a la satisfacción equitativa de necesidades esenciales. Tareas que además deben cumplirse en el marco de los estándares de la buena administración, derivados de principios como la transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana, basados -entre otros instrumentos- en la Carta Democrática Interamericana. El resultado de todo ello es un complejo y ambicioso marco institucional que recarga de tareas a las Administraciones Públicas. Que a pesar de este marco institucional en América Latina y el Caribe sea considerada la región más desigual del mundo, revela -entre otros aspectos- la fragilidad de las Administraciones Públicas para implementar el marco institucional que garantiza el desarrollo inclusivo.
Es imperativo, por ello, atender a la fragilidad de las Administraciones Públicas, y fortalecer su capacidad para el efectivo cumplimiento de las tareas que deben cumplir en lo que queda de pandemia, y en especial, en la pospandemia. Esto, en todo caso, no es una tarea de corto plazo: La capacidad de las Administraciones Públicas no puede reconstruirse, simplemente, incorporando instituciones inspiradas en la gobernanza democrática. Tampoco esa capacidad puede “decretarse”. Antes por el contrario, la reconstrucción de la capacidad estatal requiere coordinar esfuerzos financieros y no financieros -algo que toma tiempo-. Pero la pandemia no puede aguardar a que esta tarea se cumpla. Por el contrario, es preciso asegurar la efectiva implementación de las tareas a cargo de las Administraciones Públicas orientadas a proteger el derecho a la salud, y a procurar alivio económico a los hogares y empresas más vulnerables frente a la pandemia, a pesar de las fallas de capacidad existentes.
¿Cómo solucionar el dilema que plantea la imposibilidad de construir capacidades estatales en el corto plazo y la necesidad de asegurar la efectiva implementación de políticas públicas a corto plazo para hacer frente a la pandemia? Para solucionar esta situación, es necesario recordar que la relación entre capacidad estatal y desarrollo es de coevolución. Así, el desarrollo requiere de Estados capaces, y estos presuponen el desarrollo. Con lo cual, el reto consiste en fortalecer gradualmente la capacidad de las Administraciones Públicas al mismo tiempo que se implementan las políticas públicas para atender a la pandemia. Para ello, hay dos recomendaciones que deben tenerse en cuenta.
“Presenta una gran oportunidad para los países de renovar el contrato social con el fin de lograr un mayor crecimiento inclusivo”
BID y la pandemia
La primera recomendación es que las Administraciones Públicas deben estar conscientes de su propia fragilidad, lo cual justifica incorporar instrumentos para medir la capacidad estatal y detectar fallas. A partir de allí, por medio de la coordinación estratégica a cargo del centro de gobierno, las Administraciones Públicas deben seleccionar aquellas políticas que, a pesar de ser subóptimas, pueden implementarse de manera efectiva, todo lo cual contribuirá a reconstruir la confianza ciudadana (que podría deteriorarse si las Administraciones Públicas realizan ambiciosos anuncios de políticas públicas que luego no pueden ser cumplidos debido a su fragilidad).
La segunda recomendación es que las Administraciones Públicas deben apoyarse de terceros para reconstruir su propia capacidad (pues las fallas de capacidad estatal no pueden solventarse endógenamente, precisamente, pues el Estado no tiene capacidad suficiente). Hay dos actores claves que deben ser tomados en cuenta. Uno es el sector privado, que por medio de acuerdos público-privados puede asumir cometidos que las Administraciones Públicas, con su frágil capacidad, no pueden atender. El otro es la comunidad internacional: La pandemia ha puesto en evidencia la importancia de acuerdos multilaterales, en especial, para garantizar el acceso equitativo a las vacunas. En especial, es preciso fortalecer acuerdos multilaterales en el ámbito interamericano, a través de la Organización de los Estados Americanos y el Banco Interamericano de Desarrollo.
Aun cuando pueda resultar paradójico, la pandemia ofrece una oportunidad para atender a la fragilidad de las Administraciones Públicas en la región. Como se desprende de los estudios del Banco Interamericano de Desarrollo, la pandemia “presenta una gran oportunidad para los países de renovar el contrato social con el fin de lograr un mayor crecimiento inclusivo, y con más oportunidades económicas que se extiendan a todos”. Dentro de los muchos aspectos que deben atenderse está, precisamente, fortalecer la capacidad de las Administraciones Públicas al mismo tiempo que se avanza en políticas que, a pesar de la fragilidad imperante, puedan ser implementadas para hacer frente a la pandemia.