El pasado 11 de marzo de 2022 el Grupo de Trabajo de Venezuela de The Atlantic Council participó en un evento en el cual se presentó el informe sobre posibles mecanismos humanitarios que podrían implementarse con el petróleo venezolano. El informe resume meses de trabajo en el cual pudimos interactuar con distintos actores para poder definir, con objetividad, cuáles deberían ser los principios presentes en cualquier política orientada a dictar licencias para permitir ciertas operaciones petroleras.
El informe coincidió con la agitación derivada de la reunión de representantes del Gobierno de Joe Biden con el régimen de Maduro. Tal visita ha incrementado la confusión reinante en la materia, en especial, pues han proliferado opiniones sobre cómo Venezuela podría aumentar su producción petrolera hasta 400.000 b/d. Según estas estimaciones, Venezuela podría producir 2,4 millones b/d “en un contexto de apertura petrolera y levantamiento de sanciones”.
No es extraño que, en un país polarizado, con una sociedad civil profundamente afectada tras años de conflictos, un tema estrictamente técnico sea manipulado en el medio de una confusión generalizada. De allí la feliz casualidad del reporte de The Atlantic Council, que arroja luces sobre un tema de vital trascendencia, pero en el cual reina -especialmente ahora- la oscuridad. Por ello, quisiera compartir alguna de mis conclusiones luego de participar en esta interesante experiencia.
No es razonable esperar que las sanciones se levanten
Una de las muestras de la poca claridad con la cual algunos abordan el tema de Venezuela, es que varias de sus propuestas se basan en levantar las sanciones. En términos jurídicos, el levantamiento de las sanciones supone derogar las órdenes ejecutivas dictadas sobre Venezuela, y en especial, las órdenes N°13.857 del 25 de enero de 2019, y N°13.884 del 5 de agosto de 2019.
La experiencia con los programas de sanciones de Estados Unidos demuestra que el levantamiento de las sanciones es resultado de un proceso gradual y progresivo. En el caso de Venezuela, además, las órdenes ejecutivas dictadas responden a políticas diversas, que van desde la protección de Citgo hasta la defensa de la economía de Estados Unidos frente a la corrupción trasnacional del régimen de Maduro.
“El reporte de The Atlantic Council (…) propone un marco dentro del cual podrían considerarse modificaciones a la política de sanciones, siempre, bajo la perspectiva de los Derechos Humanos”
En realidad, lo que es necesario estudiar es cuáles son las licencias que la OFAC podría dictar para permitir operaciones petroleras que hoy están prohibidas, tal y como expliqué aquí en La Gran Aldea. Estas licencias no suponen flexibilizar las sanciones, ni requieren modificar el régimen jurídico actual. Por el contrario, es perfectamente posible operar dentro del marco actual de las sanciones, tomando en cuenta los lineamientos de la OFAC sobre la ayuda humanitaria, del 6 de agosto de 2019.
Cualquier política sobre las sanciones debe tener perspectiva humanitaria
El informe de The Atlantic Council enfatiza que cualquier política basada en licencias debe ser abordada por perspectiva de derechos humanos, y por ello, debe enmarcarse en los estándares internacionales de la ayuda humanitaria, para garantizar el principio de neutralidad e imparcialidad.
Por lo anterior, es necesario adoptar medidas especiales que impidan desviaciones derivadas de la creciente corrupción y criminalidad del Estado venezolano. Hay recientes experiencias fallidas de operaciones de “canje de alimentos por petróleo” que el régimen de Nicolás Maduro ha adoptado, y que fracasaron precisamente pues no se implementaron en ningún marco humanitario.
“Mientras el problema de la deuda no se resuelva, y no se otorguen garantías de estabilidad a la inversión privada, ninguna licencia va a ser suficiente para promover inversiones y reinsertar a Venezuela en los mercados financieros”
Quienes abogan por levantar las sanciones no toman en cuenta que, bajo las condiciones institucionales actuales, el régimen de Maduro utilizaría los ingresos petroleros para mantener a las élites gobernantes y no para proveer ayuda humanitaria. Así, como expliqué en mi anterior artículo, la producción y exportaciones petroleras han aumentado, lo que ha derivado en mayores ingresos que el régimen de Maduro sigue administrando de manera opaca, corrupta y clientelar, en ausencia de los más elementales controles parlamentarios. Si no se aíslan esas conductas predatorias, cualquier licencia solo terminará beneficiando a Maduro y sus colaboradores.
El ejemplo de la Licencia Nº40 y las restricciones vinculantes a la producción petrolera
La anterior conclusión se ve reflejada en la Licencia General Nº40, dictada en el 2021 para permitir exportaciones de gas licuado de petróleo. Esa Licencia parece haberse basado en la premisa según la cual las sanciones son la primera causa que impide realizar operaciones petroleras, y que, por ello, con licencias podrán removerse esos obstáculos en beneficio de la economía venezolana. Pero hay evidencia que demuestra que la Licencia Nº40 no ha contribuido al abastecimiento de gas. Ello no sorprende, pues las sanciones no son la primera restricción a la producción petrolera en Venezuela. Así, lo importante no es determinar si las sanciones restringen la producción petrolera, sino precisar si ellas son la restricción más vinculante a esa producción.
Como explica el profesor Ricardo Hausmann, si un carro se le daña la correa del ventilador y a consecuencia de ello el motor se funde, cambiar la correa no va a producir ningún cambio. Tomando este mismo ejemplo, puede observarse que otorgar licencias petroleras no va a producir ningún beneficio inmediato en los venezolanos, pues hay otras restricciones más vinculantes que inciden en la producción petrolera. Esta importante observación no se tomó en cuenta en las excepciones creadas en Irak, de lo cual resultó que el régimen de Saddam Hussein -y no el pueblo de Irak- fue el principal favorecido de esas excepciones.
De esa manera, el colapso de la producción petrolera es muy anterior al inicio de la política de sanciones. Tal colapso tiene diversas causas, asociadas a la destrucción de los mecanismos de mercado, el irresponsable sobreendeudamiento y el colapso del Estado. Ninguna de esas restricciones va a desaparecer con licencias. Así, para detener ese colapso, y desde la perspectiva jurídica en la cual he venido trabajando, es preciso introducir reformas para fortalecer los derechos económicos de la inversión privada y derogar medidas predatorias, como el impuesto a los precios extraordinarios. Esas reformas, a su vez, precisan de cierta estabilidad política para fortalecer la confianza, todo lo cual requiere, cuando menos, atemperar la crisis política venezolana.
“Para detener ese colapso, y desde la perspectiva jurídica en la cual he venido trabajando, es preciso introducir reformas para fortalecer los derechos económicos de la inversión privada y derogar medidas predatorias”
El tema de la confianza es fundamental, pues la incipiente e inestable recuperación económica de Venezuela, producto del colapso estatal, ha creado la ilusión de un giro pro-mercado. Esa ilusión no solo es falsa -como explico en mi reciente libro– sino que además ignora el hecho de que la precaria recuperación económica ha permitido al régimen de Maduro mejorar su capacidad para retomar medidas predatorias, como el “impuesto” a las grandes transacciones financieras. Además, la ilusión de las políticas pro-mercado se enfrenta a la persistente, aguda y crónica crisis social y económica.
Quienes aluden a las inversiones privadas que podrían atraerse solo como licencias, no toman en cuenta esta perspectiva. En especial, no toman en cuenta que mal podrían atraerse inversiones en Venezuela cuando PDVSA y el Estado venezolano no han logrado reparar a los inversionistas ilegítimamente expropiados, ni se ha brindado una solución al incumplimiento de la irresponsable deuda financiera de PDVSA. Mientras el problema de la deuda no se resuelva, y no se otorguen garantías de estabilidad a la inversión privada, ninguna licencia va a ser suficiente para promover inversiones y reinsertar a Venezuela en los mercados financieros.
Como se observa, el cuadro es ciertamente complejo, lo que permite entender que licencias aisladas no van a significar una solución efectiva para el colapso estructural de la producción petrolera. Esto permite explicar, como el profesor Francisco Monaldi ha venido insistiendo, que la idea de una rápida recuperación de la producción petrolera venezolana para suplir el crudo ruso en el mercado de EE.UU., no es una propuesta técnicamente viable.
No deja de ser paradójico que, con el muy confuso evento de la reunión de Caracas, el arraigado espíritu rentista de los venezolanos salió a flote, ante escenarios de una recuperación económica basada en licencias y exportaciones petroleras. Pero como Douglas Barrios y Miguel Ángel Santos ya lo advirtieron hace tiempo: “El petróleo se le ha ido quedando pequeño a Venezuela”. Tanto más con el grado de destrucción de PDVSA, que, como sociedad mercantil, es irrecuperable, debido a su relación con ilícitos financieros trasnacionales, decenas de litigios y persistente mala gobernanza.
Es momento de actuar
La Licencia N°40 es el ejemplo de lo que no debe hacerse, pues de nuevo, licencias aisladas no van a redundar en beneficios estables al bienestar de los venezolanos.
Pero la inacción tampoco es una opción. Es innegable que las condiciones políticas bajo las cuales se dictaron las órdenes ejecutivas en 2019 han variado, y que hoy el “cese de la usurpación” no es inminente -como sí lo era en 2019-. Mantener la política de sanciones tal y como está sería tan errado como levantar esa política u otorgar licencias que solo favorezcan al régimen de Maduro y sus colaboradores.
El deterioro de la condición política en Venezuela ha impulsado esa inacción. Por un lado, el régimen de Maduro insiste en promesas de atraer inversiones que resultan muy poco creíbles. Por su lado, el Gobierno interino se ha desgastado por los permanentes conflictos de la muy dispersa oposición venezolana, como quedó en evidencia con el lamentable episodio de la reforma del Estatuto que rige la Transición en 2022.
Por ello, el reporte de The Atlantic Council, alejándose del ruido que actualmente impera en esta materia, propone un marco dentro del cual podrían considerarse modificaciones a la política de sanciones, siempre, bajo la perspectiva de los Derechos Humanos. Pues lo importante no es solo considerar cómo podrían promoverse operaciones petroleras, sino considerar cómo cualquier licencia puede reducir en beneficios directos e inmediatos en el bien común, logrando avances reales en la transición en el marco de negociaciones transparentes y efectivas.
En estos tiempos, las consignas de levantar las sanciones para reinsertar el petróleo de Venezuela en la economía mundial, cual canto de sirenas, pueden ser muy populares. Pero como enseña la historia: Las soluciones correctas suelen no ser ni populares ni simples.