La crisis socioeconómica y las sanciones internacionales han llevado al Gobierno de Venezuela a una aproximación más pragmática a la economía. Por una década, la visión de la economía desde el Gobierno estaba marcada por lo ideológico, al punto que a partir de 2006 se impulsó el modelo económico denominado como “Socialismo del Siglo XXI”, el cual sería abandonado lentamente a partir de 2012. El modelo, sin embargo, no fue sustituido por otro específico; lo que ha ocurrido es que se han desaplicado aspectos medulares del “Socialismo del Siglo XXI”, sin que se haya anunciado expresamente un patrón de contornos definidos a seguirse.
Desde el punto de vista de la operación del sector privado, es una realidad que el ambiente para hacer negocios en Venezuela ha mejorado con respecto a los últimos años, o al menos ha dejado de empeorar. O, por decirlo de otra manera, hay aspectos anteriormente hostiles del entorno legal que hoy no lo son tanto. Que la sustitución del modelo anterior no se haya ejecutado con un modelo claramente definido, dificulta mucho identificar, desde el punto de vista legal, cuáles son los rasgos principales de este cambio en el entorno legal venezolano.
Este ensayo pretende, precisamente, un esfuerzo por identificar las principales tendencias del cambio del entorno legal en Venezuela.
II
El proceso de cambios ha sido impulsado más por el Poder Ejecutivo que por el Poder Legislativo
Pero antes conviene precisar un rasgo de este proceso que vive en el entorno legal venezolano: esa aproximación más pragmática hacia lo económico, que ha derivado en cierta mejora del entorno legal y que ha sido protagonizada por el Poder Ejecutivo, pero no por el Poder Legislativo. Como se verá más adelante, estos cambios en el entorno legal venezolano se han producido por la derogatoria puntual de alguna norma, o por la desaplicación en la práctica de otras, o por el abandono de disposiciones administrativas que eran características del “Socialismo del Siglo XXI”.
“Estos cambios en el entorno legal venezolano se han producido por la derogatoria puntual de alguna norma, o por la desaplicación en la práctica de otras, o por el abandono de disposiciones administrativas”
Eso es, en parte, lo que dificulta sistematizar este viraje relativo de la regulación económica, que no es más que una manifestación del -también- relativo viraje económico del Gobierno nacional en los últimos años. En efecto, este pragmatismo en lo económico no se ha expresado hasta ahora en una reforma expresa y global del entorno legal venezolano. La Asamblea Nacional electa en 2020, que inició actividades en enero de 2021, anunció a comienzos de su período una reforma de la legislación económica que incluso alcanzaría al mismo Código de Comercio. En 2021, sin embargo, la agenda del Parlamento privilegió la legislación en materia social, y la legislación penal. En 2022, también esta se ha concentrado en aspectos organizativos y sociales.
La realidad ha sido que en materia económica como tal solo se ha sancionado, el año pasado, la Ley para el fomento y desarrollo de nuevos emprendimientos; y en 2022 la Ley de Zonas Económicas Especiales. En materia tributaria, destaca la Ley de las Grandes Transacciones Financieras, que ha sido criticada por los gremios empresariales y el sector académico. De hecho, la agenda legislativa de este año 2022 incluye menos leyes en materia económica que las previstas en el 2021, y no se incluyeron leyes clave como la relativa a la inversión extranjera, o la de hidrocarburos. La actividad económica del sector privado, por las razones que sean, no es una prioridad de la agenda legislativa de la Asamblea Nacional.
En todo caso, aun cuando estos cambios en el entorno legal venezolano no provengan de una reforma legislativa que de forma global y ordenada establezca las bases para la seguridad jurídica del inversor nacional y extranjero, diversas firmas de economía y análisis de riesgo muestran cómo la inversión privada está creciendo en Venezuela.
III
Las 8 tendencias del entorno legal en Venezuela
Lo cierto es que el Gobierno de Venezuela ha tomado recientemente algunas medidas que suponen virajes puntuales en lo que había sido el modelo económico imperante. Algunas de esas medidas son las siguientes:
- Fin de los Decretos de Estado de Excepción
En 2016 y 2020 el Presidente de la República dictó Decretos de Estado de Excepción en materia económica y sanitaria, los cuales derivaron en medidas extraordinarias en tales materias. Desde 2021 no se han vuelto a dictar Decretos de Estado de Excepción, sin que al respecto se hiciera algún anuncio oficial en particular. Simplemente, los Decretos de Emergencia Económica y de Alarma no fueron prorrogados en febrero de 2021, lo que coincidió con el inicio del período constitucional de la Asamblea Nacional.
- Ausencia de Ley Habilitante a favor del Presidente de la República
El Presidente de la República no ha solicitado alguna Ley Habilitante a su favor, para dictar Decretos-Leyes. En Venezuela, el Presidente de la República ha tenido a su favor por largos períodos Leyes Habilitantes, como ocurrió, por ejemplo, entre 2007 y 2008; 2010 y 2012; 2013 y 2014, y 2015. Por ello, la potestad legislativa nacional está hoy solo en manos de la Asamblea Nacional.
- Simplificación del régimen cambiario
Desde 2003 ha estado vigente en Venezuela un régimen cambiario que ha limitado la contratación en moneda extranjera y la libertad de cambio. Esta política cambiaria tuvo múltiples consecuencias negativas para la economía venezolana, y si bien hoy permanece vigente el Convenio Cambiario N°1 de 2018, también en ese año se derogó la Ley del Régimen Cambiario y sus Ilícitos, lo que despenalizó operaciones que eran básicas en una economía del siglo XXI. A partir de estas reformas, que se han mantenido inalteradas, hoy por ejemplo es legal contratar en moneda extranjera lo que ha facilitado, en parte, la actividad económica.
- Fin (por ahora) de la política fiscalizadora
Una de las características del “Socialismo del Siglo XXI” fue la política fiscalizadora sobre distintos sectores de la economía. Se colocó el énfasis en el control de los precios de los productos de consumo masivo, por ejemplo, a través de la inspección a cadenas de retail, como lo relatamos en este libro. En los últimos años las fiscalizaciones han disminuido sensiblemente, si bien se mantienen formalmente vigentes la Ley Orgánica de Precios Justos y las regulaciones administrativas que la desarrollan. Sin embargo, es cierto que el aumento de los niveles de inflación podrían llevar a las autoridades a practicar nuevas políticas de fiscalización en materia de precios y abastecimiento, como de hecho ocurrió en agosto.
- Fin de la política expropiatoria
Otra característica del “Socialismo del Siglo XXI” fue la intensa política expropiatoria, que dio lugar a más de 150 Decretos de Expropiación entre 2005 y 2013, como lo analizamos en su momento en este otro libro. Muchas de esas medidas confiscatorias de la propiedad se dictaron sobre activos de inversores extranjeros, lo que dio lugar a un conjunto muy importante de procedimientos de arbitraje de inversión. Tal política masiva de expropiaciones se detuvo hace ya varios años.
- Restitución de activos expropiados
En los últimos meses desde la Asamblea Nacional y desde el Ejecutivo Nacional se ha promovido la restitución de activos que habían sido expropiados a inversores extranjeros y nacionales.
- Venta de acciones de empresas públicas en el mercado de valores
Se ha anunciado la oferta pública en la Bolsa de Caracas de hasta el 10% del capital de empresas del Estado. El Banco de Venezuela, entidad financiera emblemática en la historia del país desde finales del siglo XIX, adquirido por el Estado venezolano en 2009, ya formalizó la oferta pública de 10% de sus acciones.
- Las bases legales fundamentales para la inversión privada: la LCA y la LOZEE
En los últimos años, desde el sector oficial se han impulsado dos Leyes como marcos para la inversión privada, nacional y extranjera: la Ley Constitucional Antibloqueo (LCA), dictada por la Asamblea Nacional Constituyente en octubre de 2020; y la Ley Orgánica de las Zonas Económicas Especiales (LOZEE), sancionada por la Asamblea Nacional en julio de 2022.
Relación entre la LCA y la LOZEE: En un encuentro el 26 de mayo de 2021 entre el Presidente Nicolás Maduro y Diputados de la Asamblea Nacional se discutieron aspectos del proyecto de Ley de Zonas Económicas Especiales. Señaló que esta Ley es “hija” de la Ley Antibloqueo, pues su objetivo sería reformular el esfuerzo para desarrollar zonas a lo largo y ancho del país. Por su parte, la Diputada Gladys Requena señaló que en la Asamblea Nacional consideraban necesario dictar un conjunto de Leyes para asegurar la aplicabilidad de la Ley Antibloqueo. En el contexto de los cambios que se estarían produciendo en el entorno legal venezolano, la LCA dictada por la Asamblea Nacional Constituyente en octubre de 2020, y ahora la LOZEE, constituyen las dos Leyes sobre las cuales el Ejecutivo Nacional busca apoyarse para aumentar la inversión nacional y extranjera en Venezuela.
La LCA, reglas especiales para contratos o asociaciones estratégicas con el Estado venezolano: La LCA justifica su régimen en la política de sanciones económicas que se han implementado desde organismos internacionales, algunos países y, en consecuencia, por parte del sistema financiero (artículo 1). La LCA busca ser el soporte institucional-legal para uno de los rasgos del nuevo modelo económico que se está impulsando desde el Ejecutivo Nacional: la celebración de contratos y alianzas estratégicas entre órganos y entes descentralizados y empresas privadas, que pueden derivarse incluso de la privatización de empresas del Estado, o mediante la restitución de activos que hoy están en manos del Estado.
La LOZEE, condiciones especiales para la inversión privada en determinados espacios geográficos: La LOZEE fue incluida en la agenda legislativa aprobada en marzo de 2021, y constituye sin duda la Ley más importante en materia económica dictada desde la instalación de la Asamblea Nacional en enero del año pasado. Conforme al artículo 1 de la Ley, esta tiene un objeto doble: (i) Constituye el marco normativo para la creación, organización, funcionamiento, administración y desarrollo de las Zonas Económicas Especiales (ZEE); y (ii) Crea los incentivos económicos, fiscales y de otra índole que resulten aplicables en esas ZEE.
El primer objeto de la Ley requiere su concreción a través de Decretos a ser dictados por el Presidente de la República. El segundo objeto de la Ley requerirá (i) Que los órganos competentes sobre esos incentivos dicten la reglamentación que los concrete; y (ii) Las reglas contenidas en el “Convenio de actividad económica” que debe ser celebrado con la Superintendencia Nacional de las Zonas Económicas Especiales (SUNAZEE).
La aplicación del régimen derivado de la LOZEE requiere: (i) Que el Presidente haya dictado un Decreto de creación de una ZEE; (ii) Que el inversionista opere en alguno de los sectores y actividades sobre los cuales puede organizarse la ZEE: (a) industrial; (b) tecnología; (c) servicios financieros; (d) servicios no financieros, (e) producción agroalimentaria, (f) u otro que se consideren necesarios para el desarrollo del país; y (iii) Que el inversionista haya celebrado con la SUNAZEE un Convenio de actividad económica.
De la LCA a la LOZEE: Como puede observarse, la LCA y la LOZEE parten de una misma premisa, promover la inversión privada, con enfoques diferentes. La LCA busca establecer unas reglas especiales para la celebración de contratos y alianzas estratégicas entre entes descentralizados y empresas privadas, que pueden derivarse incluso de la privatización de empresas del Estado, o mediante la restitución de activos que hoy están en manos del Estado. Por su parte, la LOZEE establece las bases -a ser complementadas mediante otras regulaciones- para que en espacios geográficos determinados existan unas condiciones especiales que favorezcan la inversión extranjera y nacional, sea que esa inversión se materialice o no a través de convenios o asociaciones estratégicas con el Estado venezolano.
IV
¿Está cambiando el entorno legal en Venezuela?
Depende de la perspectiva con la que se mire. Como quiera que no se trata de un cambio global y sistemático que abarca una reforma de la legislación que desincentiva la inversión privada, puede concluirse que el entorno legal venezolano no está teniendo un cambio significativo. Sin embargo, si se mira lo que ha venido ocurriendo en los últimos años, según lo hemos resumido, puede notarse cierto viraje en el ambiente legal para hacer negocios en Venezuela, aun cuando, según se vio, varios de tales cambios derivan de la simple desaplicación de normas, o de cambios en la práctica administrativa.
Hechas las sumas y las restas, y tras las tendencias que hemos reseñado, puede concluirse que el entorno legal en Venezuela ha mejorado, o al menos ha detenido su deterioro progresivo.
V
¿Son suficientes estos cambios?
Son necesarios, pero insuficientes. De hecho, algunas medidas recientes, como la reforma hecha por la Asamblea Nacional a la Ley de Impuesto a las Grandes Transacciones Financieras, desincentivan la inversión y ponen una sombra en las expectativas favorables que se habían creados por algunas acciones del Gobierno nacional.
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El análisis del entorno legal no tiene como objeto señalar cuáles son las condiciones de entorno ideales para la inversión privada, sino uno más sobrio: señalar cuáles son los cambios concretos que se producen en el entorno legal de un país, para bien o para mal.
@cgarciasoto
*Este artículo es una versión ampliada y actualizada del ya publicado en La Gran Aldea.