Locat: armonización a medias y nula coordinación tributaria

Dos son las preguntas básicas sobre la nueva Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios (Locat): ¿Acabará con la voracidad fiscal municipal?, ¿o será el remedio peor que la enfermedad? Y las respuestas son dispares: mientras que para algunos la Ley pondrá coto a los “desmanes” de algunas alcaldías, para otros solo consolidará la vorágine tributaria del gobierno central. En el medio hay una serie de variantes, incluso la frustrante aceptación de ‘algo es peor que nada’.

Viejo anhelo de los contribuyentes y mandato constitucional, lo más importante de la ley marco para el cobro de impuestos municipales radica en que su conformación como norma auténticamente armónica y de coordinación beneficiaría al consumidor en dos sentidos: por un lado, al bajar impuestos habría menos afectación de costos finales y, por ende, reducción de precios. Por el otro incentivaría la formalidad y con ello la generación de recursos para los gobiernos locales, con la consecuente mejora en los servicios públicos. Pero esto está por verse.

Según los alegatos del Gobierno, el proyecto de ley aprobado en primera discusión por la Asamblea Nacional dos semanas atrás, busca una base igualitaria en el cobro de impuestos locales en los 335 municipios y 23 gobernaciones del país, poniendo fin a las denuncias por los desproporcionados aumentos de tributos en algunas alcaldías, que pueden alcanzar varios miles por ciento.

En teoría, la intención es más que buena y necesaria, solo que el proyecto en cuestión deja por fuera importantes aspectos que, según especialistas en derecho tributario, mantendría anclado un régimen impositivo anacrónico y confiscatorio que se vio atizado por la larga crisis económica que sacudió -y sacude- al país.

El tema no es fácil de digerir y es conveniente poner en contexto. En agosto de 2020, el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) ordenó suspender el cobro de impuestos creados por alcaldías y gobernaciones, en atención a demandas por aumento excesivo de los montos por alza de las tasas aplicadas y la fijación del dólar como unidad de cobro; algo que venían aplicando desde 2018 varios municipios. Con estos aumentos, los ayuntamientos buscaban mantener su operatividad ante el fuerte recorte del situado constitucional aplicado por el gobierno central, así como la caída de los ingresos propios a raíz de una crisis económica que acusa el país desde 2015.

“La sentencia del TSJ fue bien recibida, pues buscó controlar la desmedida decisión de algunos municipios de aumentar las alícuotas a unos niveles confiscatorios. El asunto es que produjo efectos contrarios”, dice Héctor Orochena, experto en Ciencias Fiscales. No obstante, el dictamen del máximo tribunal empeoró las cosas porque creó un clasificador único para el pago del impuesto municipal sobre actividades económicas, un registro único de contribuyentes municipales y estableció el Petro como medida para el cálculo del monto a cancelar, con lo cual las nuevas tasas fueran mayores que las anteriores. Definitivamente, fue peor el remedio que la enfermedad.

Así las cosas, en muchos municipios la tasa impositiva cobrada por determinadas actividades económicas pasó de 0,05% a 5% de los ingresos brutos, lo que supone un incremento cercano a 10.000%, según denunció Tiziana Polesel, presidenta del Consejo Nacional del Comercio y los Servicios (Consecomercio). De hecho, de acuerdo con la última encuesta de coyuntura de Conindustria, 74% de los industriales nacionales ubican la voracidad fiscal como el segundo factor que más impacta negativamente la producción.

Ni lo uno…

En busca de una solución, en tiempo récord y sin ninguna consulta a doctos y empresarios, apareció un proyecto de Ley para armonizar y coordinar los tributos regionales. El experto en derecho tributario Leonardo Palacios dice que, aunque el proyecto de la Locat es una vieja aspiración de empresarios y alcaldes en lograr un esquema impositivo realmente atractivo para la inversión, no toma en cuenta un principio esencial de la armonización: que debe ser global. “La armonización no es solo para los estados y municipios, sino que debe incluir la tributación nacional para que exista correspondencia entre impuestos nacionales y locales”, dice.

Figura jurídica que permite la conveniente proporción de los diferentes tributos nacionales, estadales y municipales, la armonización tributaria es, en palabras para legos, la posibilidad de que de un impuesto macro (a la renta, por ejemplo) se deduzcan todos aquellos tributos que gravan una actividad económica, ello con el fin de evitar que una misma actividad sea pechada varias veces (doble tributación).

“Armonización es evitar las alícuotas sobreimpuestas a fin de que el tributo sea mucho más justo”, dice Palacios, presidente de la Cámara de Comercio de Caracas. A modo de ejemplo, señala que una verdadera armonización tendría que establecer que tributos regresivos y poco técnicos como el Impuesto a las Grandes Transacciones Financieras (IGTF) y el Impuesto los Grandes Patrimonios (IGP) sean totalmente deducibles al Impuesto Sobre la Renta (ISLR). Otro ejemplo: armonizar es excluir del IVA los impuestos pagados a cigarrillos y licores (los más altos del país, junto al de bingos y casinos).

Su colega Héctor Orochena, quien en 1993 fue fundador del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (Seniat), concuerda con esta apreciación, señalando que la voracidad fiscal en Venezuela es generalizada, y lo demuestra al recordar que el IGP, por ejemplo, pecha a las empresas aun cuando estén cesantes e improductivas, algo fuera de toda lógica. Agrega que la alícuota de 3% del IGTF es demasiado alta para un impuesto de su tipo.

Cabe detallar un poco cómo operan estos dos impuestos. En el caso del IGTF, cuando una empresa cancela en divisas la compra de insumos, por ejemplo, debe pagar el 3%, y aunque en cualquier parte del mundo eso es considerado un gasto imputable a la renta y por tanto deducible del ISLR, en Venezuela no es así. Además, como grava el flujo monetario, cada vez que un dólar cambia de manos, paga 3% impuesto. Es decir, existe una tributación a la ‘n’ enmascarada. A pesar de esta tergiversación harto conocida por el Ejecutivo, es un impuesto tan productivo, que en el análisis de presupuesto del año pasado se colocó por encima del ISLR como fuente de ingresos para las arcas del Estado.

Algo similar pasa con el IGP, que grava, por ejemplo, la propiedad de los inmuebles, algo que es pechado por los municipios con el impuesto a los inmuebles urbanos, evidenciando una doble tributación. Del mismo modo, las patentes deben pagar tributo sobre ingreso bruto, pero ese ingreso bruto debería considerarse como renta neta y generar pago solo de ISLR. 

“Un sistema armonizado de verdad debe tomar en cuenta todas las variables tributarias del país para que el sistema sea neutro a la actividad económica; es decir, que tengan la menor afectación posible en la producción de las empresas para que puedan ser más productivas y seguir pagando impuestos. Si un sistema tributario desestimula la iniciativa privada, está mal diseñado, y eso es lo que ha pasado”, comenta Orochena.

Este desestímulo se hace evidente cuando se tiene que para paliar la falta de recursos, las alcaldías y otros entes del Estado (llámese gobernaciones, servicios de salud, bomberos, Conatel, Oficina Antidrogas, Ley de Ciencia y Tecnología y así hasta 30 organismos) han establecido más impuestos y/o han aumentado las tasas, bajo la falsa creencia de que así obtendrán más recursos, cuando en realidad es todo lo contrario.

“Muchas empresas comenzaron a migrar a la informalidad o han cerrado porque no pueden con la alta carga impositiva”, dice Héctor Orochena, sustentado esta afirmación en la cada vez más común acción de empresas y comercios de no emitir una factura sino una orden de entrega, con lo cual se evita que el bien vendido o servicio prestado pague impuesto.

En esta misma línea, en reciente entrevista a Unión Radio, la presidenta de Consecomercio, Tiziana Polesel, afirmó que no solo comerciantes independientes sino también empresas formales han optado por desviarse a la informalidad por los altos tributos, sobre todo en el interior del país.

… Ni lo otro

Así como el proyecto de la Locat no cumple con la armonización, tampoco lo hace con la coordinación, un concepto de tipo operacional que involucra que los entes tributarios  creen mecanismos para la fiscalización y compartan la información pertinente para una adecuada armonización.

Ello implicaría que los distintos niveles de tributación (nacional, regional y municipal) puedan compartir la información fiscal de los contribuyentes, algo que encuentra en la precariedad de los servicios de telecomunicaciones y la disponibilidad de plataformas automatizadas confiables un escollo complicado de superar.

En una reciente reunión de la Comisión de Finanzas del Parlamento con alcaldes de diferentes regiones, representantes del Consejo Federal de Gobierno señalaron que más de 130 de las 335 alcaldías del país no cuentan con sistema automatizado para sus procesos y no tienen posibilidades de hacerlo sin el apoyo del gobierno central, lo que deja serias dudas de que en esas localidades pueda implementarse eficientemente una plataforma que permita armonizar la información fiscal.

A ello se suma una crítica que ha hecho Consecomercio sobre el ensañamiento de las fiscalizaciones a comercios por no cumplir sus obligaciones fiscales, algo que el gremio asegura muchas veces no logra efectuar por las recurrentes caídas de los sistemas automatizados de pagos del Seniat y otros organismos recaudadores.

Positivo cambio

Al margen de estos detalles de fondo, y aunque sea casi un examen post mortem, los gremios privados ven positivo que la Asamblea Nacional (AN) los haya invitado a presentar sus observaciones al proyecto de la Locat, algo que prácticamente no se había visto en las últimas dos décadas.

“Esto es algo que habíamos pedido, porque hay tasas muy elevadas que varían muchísimo de un municipio a otro”, asegura Luigi Pisella, presidente de la Confederación Venezolana de Industriales (Conindustria), quien afirma que no hay grandes diferencias entre el documento que se discute en la AN y los bosquejos del sector privado. Aun así, piden, entre otras cosas, que sea revisado a la baja la alícuota del impuesto municipal a la actividad económica de 3% a 2% de los ingresos brutos.

Otra petición es el referido al vencimiento de las patentes. Mientras la ley establece que su renovación sea bianual (una indiscutible mejora, tomando en cuente que actualmente deben hacerse cada año), los empresarios piden que la renovación sea automática mientras no haya cambio de actividad económica o no se incluya otra en el ramo de producción o servicio del contribuyente.

Del mismo modo, el sector privado exige se revise particularmente el tema del aseo urbano, que es cobrado en función del tamaño de la empresa y no en función del ramo de actividad y de la generación de desperdicios, como es lógico, lo que ha generado recargos impagables del servicio. En este sentido, se pide que el consumo eléctrico sea la base para el cobro.

Otro de las exigencias de los privados es ser incluidos en el Consejo Superior de Armonización Tributaria, entidad que en lo sucesivo se encargará de dirimir los asuntos concernientes a temas tributarios regionales, y que en el papel de trabajo está solo conformado por el ministro de Economía y Finanzas, el superintendente del Seniat, tres gobernadores y tres alcaldes.

Los conocedores recomiendan

Enfocados más en el deber ser y pensando en un sistema macro realmente armonizado, los expertos consultados señalan los principales aspectos de fondo que deberían ser modificados en el proyecto de Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios:

1) Reducir el tope de 3% de la alícuota para actividades económicas, que insiste es muy alta. “Desconocemos la data económica que fue evaluada para llegar a esa cifra, pero es conveniente bajarla pues hoy es un estímulo a la informalidad. Todo alto impuesto impulsa la evasión”, dice.

2) Establecer alícuotas diferenciadas por tipo de actividad económica, porque no es el igual la actividad que realiza una industria a la que hace un comercio. Señala igualmente que debe evitarse establecer un rango de porcentajes (entre 1% y 3%); algo con lo cual está de acuerdo Leonardo Palacios, quien considera que tal como está previsto en el proyecto de Ley su aplicación puede ser totalmente discrecional. “Todos van a aplicar el 3% y no las tasas menores”, dice.

3) Instituir una base concreta para al impuesto a los inmuebles urbanos, considerando compensar este tributo y el de Grandes Patrimonios. “Si la Constitución atribuye la potestad de cobrar este impuesto a los municipios, lo lógico es que el IGP sea derogado”, afirma. 

4) Respeto a la autonomía estadal y municipal, evitando así que el poder central intervenga discrecionalmente en las potestades que constitucionalmente corresponde a las regiones.

5) Distinguir claramente las funciones de armonización (política legislativa) y coordinación (estrategia administrativa), actividades que deben ser manejadas con criterios diferenciados.