América Latina y el Caribe ha sido una de las regiones más impactadas por la pandemia de la Covid-19 -si es que no es la región más afectada. Como recientemente ha afirmado la Organización Panamericana de la Salud (OPS), en “los cinco primeros meses de 2021, casi se ha duplicado el número de casos y muertes por coronavirus en el continente americano”.
¿Qué puede explicar este efecto devastador de la pandemia en la región? Entre las posibles causas, tal y como expliqué aquí, debe ponderarse cómo la fragilidad de los Estados impidió atender correctamente las diversas y complejas tareas que la pandemia demanda. Para 2020 existían importantes síntomas de la fragilidad de los Estados en la región, tomando en cuenta el pobre crecimiento económico, las protestas generalizadas y, en especial, la caída de la confianza ciudadana hacia el Gobierno. La pandemia, al recargar de tareas al Estado, agravó los efectos de esa fragilidad.
Esto plantea un reto, pues la promoción del crecimiento económico en la post-pandemia requerirá fortalecer esa capacidad, y así, garantizar el cumplimiento efectivo de diversas tareas asociadas a la promoción del desarrollo. Pero a su vez, fortalecer esa capacidad requiere promover el desarrollo. Este es un ejemplo del clásico problema del “huevo y la gallina”: ¿Cómo Estados frágiles pueden promover el desarrollo, siendo que el desarrollo requiere de adecuada capacidad estatal?
“Las APPs pueden aplicar a cualquier actividad asociada a la promoción del desarrollo inclusivo”
Para poder dar solución a este problema lo primero que es necesario hacer, en especial en América Latina, es superar la visión que separa rígidamente lo público de lo privado. Así, en términos generales, puede afirmarse que el desarrollo ha sido concebido en América Latina desde lo público, o sea, desde el Estado. El resultado fue lo que Octavio Pazllamó el “ogro filantrópico”, o sea, un Estado sobrecargado de funcionarios, organizaciones y tareas.
El crecimiento económico en la post-pandemia no puede apalancarse solo en el Estado, pues como vimos, su fragilidad es una importante limitante. Como la capacidad estatal no puede “auto-generarse”, entonces, el Estado debe definir mecanismos de cooperación con el sector privado para atender las tareas que, con su fragilidad, no pueden ser cumplidas: Tal es rol de las alianzas público-privadas (APPs).
Así, recientemente el presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Mauricio Claver-Carone, afirmó que el éxito en la recuperación de la crisis por la pandemia de Covid-19 en América Latina y el Caribe “depende de la eficiencia de las Asociaciones Público Privadas (APP), como el mecanismo para aprovechar las oportunidades que se visualizan en la región, como potencializar el nearshoring, el realineamiento de las cadenas de abastecimiento y la digitalización en Pymes”.
¿Qué son las APPs? Las APPs son contratos que el Estado suscribe con el sector privado para la gestión coordinada de tareas de interés general que requieren la adecuada combinación de recursos entre el sector público y el sector privado. Las APPs son especialmente útiles en proyectos de infraestructuras, en tanto permiten al sector privado participar mediante financiamiento y aporte de conocimientos a la gestión de proyectos de infraestructura del Estado.
“Para América Latina estas alianzas [APPs] resultan el instrumento adecuado para asegurar el acceso a bienes y servicios de interés general, a pesar de la fragilidad de los Estados”
A diferencia de otros modelos de contratos que se basan en la transferencia de ciertos servicios al sector privado, las APPs parten de la colaboración continua entre el sector público y el sector privado. Las APPs no persiguen, en sentido estricto, la privatización, transfiriendo al sector privado la gestión de actividades y con ello, los riesgos propios de esas actividades. En las APPs, por el contrario, el Estado no se retira, sino que participa conjuntamente con el sector privado en la gestión de actividades de interés general, distribuyendo de esa manera el riesgo.
Con lo cual, las APPs complementan la fragilidad del Estado con la capacidad del sector privado. De allí que esas alianzas no se basan en una valoración cuantitativa relacionada con el tamaño del Estado. Por el contrario, su enfoque es cualitativo, asociado a la calidad de los bienes y servicios de interés general cuya adecuada oferta debe ser asegurada por el Estado.
Es por lo anterior que las APPs pueden aplicarse más allá de proyectos de infraestructuras. El mejor ejemplo es la vacunación frente a la Covid-19. Así, COVAX -la plataforma promovida por la Organización Mundial de la Salud- es impulsada por GAVI, una APP internacional. En general, las APPs pueden aplicar a cualquier actividad asociada a la promoción del desarrollo inclusivo.
“En la región la Ley de Alianzas Público-Privadas dictada en República Dominicana en 2020 aplica a todos los acuerdos orientados a la provisión, gestión y operación de ‘bienes o servicios de interés social’”
Un buen ejemplo de esta visión en la región es la Ley de Alianzas Público-Privadas dictada en República Dominicana en 2020. Esta Ley aplica a todos los acuerdos orientados a la provisión, gestión y operación de “bienes o servicios de interés social”, esto es, aquellos que satisfacen necesidades de interés colectivo. El catálogo resulta, así, ciertamente amplio: Salud, educación, vivienda y transporte son algunos de los sectores en las cuales las APPs pueden ser de utilidad.
Para América Latina estas alianzas resultan el instrumento adecuado para asegurar el acceso a bienes y servicios de interés general a pesar de la fragilidad de los Estados, pues el sector privado puede actuar allí donde los frágiles gobiernos no pueden llegar. Esto permitiría superar la visión antagónica entre lo público y lo privado, para apostar por una visión enfocada en la sinergia entre lo público y lo privado, como se resume en la Visión 2025 del Banco Interamericano de Desarrollo.
Una condición necesaria para lograr este objetivo es repensar el marco jurídico de las APPs en la región. Un elemento clave para el éxito es la estabilidad de estos acuerdos, bajo reglas claras y mecanismos eficientes de solución de controversias. Especialmente en América Latina predominan algunas figuras jurídicas que aseguran mecanismos de control del Estado, incluso, más allá del texto del contrato, todo lo cual genera incertidumbre para el sector privado. Estas figuras deberían evaluarse, pues si algo es necesario en la post-pandemia es, precisamente, la reducción de la incertidumbre.
Pero el cambio más importante es la visión de las APPs, pues es preciso superar la dicotomía entre lo público y lo privado, y en especial, entre el Estado y el mercado. Siguiendo a Zakaria, puede asumirse que la región no logrará superar la pandemia solo con el apoyo de los mercados, pero tampoco logrará ese objetivo apoyándose solo en los Estados. Es por ello que las APPs, además de contribuir a promover el crecimiento en la post-pandemia, pueden ayudar a promover la sinergia entre el Estado y el mercado.