El avance de la crisis política en Nicaragua ha puesto una vez más en relieve la tensión entre la Carta Democrática Interamericana y el principio de no intervención, en lo que respecta a medidas autoritarias adoptadas por Gobiernos electos. En tal sentido, la Resolución aprobada por el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos el 15 de junio de 2021, condenando el retraso democrático en Nicaragua, es otra muestra de cómo el principio de no intervención está siendo reinterpretado a la luz de lo que hemos llamado la “doctrina Almagro”.
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Los orígenes de la Organización de los Estados Americanos (OEA) están cimentados en el principio de no intervención, defendido con vigor por los Estados Latinoamericanos para poner fin a las amargas experiencias de la “diplomacia del buque de guerra”, de inicios de siglo. Así quedó recogido en la Carta de la Organización, que reconoce el derecho de cada Estado a definir su propio sistema político (artículo 3, literal e).
Como resultado de ello, la Carta estableció mecanismos de protección de Gobiernos frente a acciones de fuerza, típicamente conocidas como “golpe de Estado”. En tales supuestos, la Carta permite adoptar, como sanción colectiva, la suspensión del Estado cuyo Gobierno había sido depuesto. Sin embargo, la Carta no prejuzga sobre los orígenes democráticos o autoritarios del Gobierno, pues ello se entiende parte de los asuntos doméstico que cada Estado puede adoptar, en lo que se conoce como la “doctrina Estrada”.
“La celebración de elecciones no es sinónimo de calidad de la democracia ni de respeto de derechos humanos”
El fin de la Guerra Fría marcó un cambio global en esta percepción. La caída de la URSS dio lugar al surgimiento de Estados soberanos pero sin capacidad suficiente para cumplir cabalmente sus cometidos públicos, lo que supuso riesgos a la seguridad global (pues grupos armados, y eventualmente terroristas, podían resguardarse bajo el manto protector de la soberanía estatal). Igualmente, algunos de esos Estados implementaron sistemáticas violaciones a derechos humanos, con la confianza de que el principio de no intervención impediría cualquier revisión.
El caso de Yugoslavia demostró que el principio de no intervención no podía amparar graves violaciones a derechos humanos, como denunció insistentemente desde el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas el embajador venezolano Diego Arria. La comunidad internacional no podía ignorar graves violaciones a derechos humanos escudándose en el principio de no intervención. Por el contrario, los Estados tienen el deber de intervenir para proteger los derechos humanos en riesgo, tal y como Samantha Power expuso en un libro sobre el rol -más bien pasivo- de Estados Unidos frente al genocidio. Ello daría lugar a la doctrina de la “responsabilidad para proteger”, de conformidad con la cual el principio de no intervención no puede invocarse para tolerar graves violaciones a derechos humanos, pues los Estados, como actores de la comunidad internacional, tienen el deber de proteger colectivamente a los derechos humanos.
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Este cambio comenzó a manifestarse en la región mediante la ResoluciónOEA AG/RES. 1080 (XXI-O/91), del 5 de junio de 1991. La protección de la democracia y los derechos humanos, de acuerdo con esa Resolución, rige no solo frente a actos violentos que deponen a Gobiernos establecidos, sino que también debe regir a Gobiernos electos. Para entonces, ya había experiencia a nivel comparada que demostraba que la democracia está en riesgo no solo frente a acciones violentas de terceros que tratan de tomar el poder, pues también está en riesgo frente a Gobiernos electos que ejercen el poder público para socavar las bases de la democracia constitucional violando derechos humanos.
Esta interpretación avanzó con la Carta Democrática Interamericana, que cumple 20 años. La Carta tiene dos grandes aportes para la protección internacional de democracia. El primero es que asume una visión amplia de democracia, que va más allá de la arista electoral. La democracia, para la Carta, es pluridimensional, como diría Ferrajoli, pues envuelve no solo la arista electoral, sino también, los principios de la democracia constitucional y el desarrollo sostenible e inclusivo. El segundo aporte es que la Carta justifica acciones colectivas en contra de las medidas contrarias a la democracia adoptadas incluso por Gobiernos electos. El principio de no intervención no puede invocarse para justificar o tolerar violaciones a estas tres aristas de la democracia que la Carta reconoce, como manifestación del deber colectivo de proteger derechos humanos.
“La democracia no es un cheque en blanco: El principio de no intervención solo vale para decisiones legítimas de Gobiernos democráticos”
Pero el principio de no intervención, en la práctica, ha predominado en la interpretación de la Carta. Así, los casos en los cuales la Carta ha sido invocada con vigor se relacionan con acciones súbitas -y en ocasiones violentas- por las cuales se deponen Gobiernos, como sucedió con los casos de Venezuela (2002) y Honduras (2009). Pero la aplicación de la Carta frente a las medidas autoritarias adoptadas por Gobiernos electos sigue topándose contra el principio de no intervención, que es invocado por el Gobierno que adopta tales medidas a los fines de impedir el examen de su situación desde la Organización de los Estados Americanos.
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Nicaragua es el caso más reciente en el cual la aplicación de la Carta entra en tensión con el principio de no intervención. El presidente Daniel Ortega fue electo, en elecciones reconocidas internacionalmente. Por ello, se trata de un Gobierno electo cuyas decisiones domésticas, como regla, quedan protegidas por el principio de no intervención. Cabe recordar que este principio es, fundamentalmente, una protección a la democracia, pues impide que acciones foráneas cambien o incidan la voluntad de los electores. Por ello, en ocasiones, el principio de no intervención también se expresa como el principio de “autodeterminación de los pueblos”. La protección de la democracia frente a intervenciones foráneas, en América Latina, es particularmente sensible habida cuenta de las experiencias del siglo XX, en las cuales acciones foráneas promovieron cambios de Gobierno, incluso, por medio de golpes de Estado, como por ejemplo lo resaltó Vargas Llosa en su novela Tiempos recios.
La Carta Democrática Interamericana no niega este principio, y reconoce el derecho del Gobierno electo de Nicaragua para decidir sus asuntos internos, de acuerdo con la voluntad expresada popularmente. Pero la democracia no es un cheque en blanco: El principio de no intervención solo vale para decisiones legítimas de Gobiernos democráticos, pero no para decisiones violatorias de derechos humanos. Por el contrario, como lo ratifican los artículos 3 y 4 de la Carta, y con mayor peso, los artículos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la protección de los derechos humanos ocupa un lugar preferente en el proceso de toma de decisiones de Gobiernos electos. Con lo cual, ningún Gobierno electo puede invocar la democracia y la voluntad popular para justificar violaciones a derechos humanos, y en especial, violaciones al derecho a la democracia.
“El principio de no intervención no puede invocarse para tolerar graves violaciones a derechos humanos”
Esto es que lo hemos llamado la “doctrina Almagro”, de acuerdo con la cual la defensa del derecho a la democracia rige incluso frente a decisiones de Gobiernos electos adoptadas bajo formas constitucionales, como leyes, decretos y sentencias, pero que en el fondo violan derechos humanos y las bases de la democracia constitucional. Tal y como el Secretario Luis Almagro ha señalado, el deber de los Estados de respetar los derechos humanos, incluyendo el derecho a la democracia, justifica traspasar el velo de decisiones que, a pesar de su apariencia constitucional, son en esencia violatorias de la Carta Democrática Interamericana.
Lo peculiar de esta doctrina es que permite traspasar el velo de “constitucionalidad” de las medidas violatorias a derechos humanos adoptadas por Gobiernos electos. Así, en lo que se ha llamado “Derecho Constitucional autoritario-populista”, Gobiernos electos suelen escudarse en formas constitucionales para violar derechos humanos, por medio de leyes, decretos y sentencias que además, emplean la retórica populista. En apariencia, se trata de actos del Estado protegidos por el principio de no intervención. En esencia, sin embargo, se trata de decisiones que violan derechos humanos, en especial, el derecho a la democracia. La importancia de la “doctrina Almagro” es que, desde el Derecho Internacional, justifica traspasar el velo de constitucionalidad de decisiones autoritarias (y populistas) que socavan el derecho a la democracia.
Las acciones del Gobierno de Ortega que han sido cuestionadas por la comunidad internacional, en vísperas de la elección presidencial convocada para el 7 de noviembre de 2021, han sido adoptadas bajo formas constitucionales. La detención de candidatos y líderes no ha sido resultado de acciones puras de fuerza, sino que han sido el resultado de sentencias dictadas por tribunales bajo formas constitucionales. Ese es el riesgo de los autoritarismos constitucionales: al igual que el lobo se viste de cordero, los autoritarismos se visten de formas constitucionales para disimular graves violaciones a derechos humanos.
El principio de no intervención ampara la soberanía del Estado de Nicaragua de conducir procesos penales, y dictar medidas de detención de acuerdo con su propio ordenamiento. Pero este principio no puede invocarse para justificar o tolerar procedimientos judiciales que, más allá de su forma, no son más que un intento de reducir -o eliminar- las condiciones de integridad electoral, transformando las elecciones en un mero instrumento al servicio de regímenes autoritarios.
“A nivel colectivo, América Latina está preparada para ajustar el principio de no intervención a la responsabilidad de proteger derechos humanos”
No se trata de un caso aislado. El siglo XXI ha puesto en evidencia que las democracias no mueren a manos de golpes militares violentos, sino que mueren como resultado de procesos paulatinos en los cuales las formas constitucionales se usan para disimular medidas violatorias al derecho a la democracia. Por ello, en el siglo XXI, las elecciones ya no son sinónimo de libertad, pues muchas veces las elecciones están secuestradas por gobiernos autoritarios, que usan las elecciones como un medio para permanecer en el poder. Esto es lo que yo he llamado el secuestro del voto en regímenes autoritarios, en los cuales el voto no elige. Otros han aludido a la “falacia electoral”, paro advertir que la celebración de elecciones no es sinónimo de calidad de la democracia ni de respeto de derechos humanos.
Ante este panorama, la Carta Democrática Interamericana y la doctrina Almagro son herramientas fundamentales para la defensa del derecho a la democracia frente a las medidas autoritarias que, con cobertura constitucional, adoptan Gobiernos electos. Así lo declaró el Consejo Permanente en la citada Resolución de 15 de junio de 2021, al condenar las recientes acciones del Estado de Nicaragua, traspasando el velo de sus formas constitucionales.
La decisión, como era de esperar, generó ciertas resistencias en Estados que asumen una defensa más abierta del principio de no intervención, como Argentina y México. Pero más allá de las diferencias que esos Estados han señalado, lo cierto es que en el fondo, han condenado el proceder del Gobierno de Nicaragua, incluso, “llamaron a consulta” a sus embajadores. Esto puede indicar que, a nivel colectivo, América Latina está preparada para ajustar el principio de no intervención a la responsabilidad de proteger derechos humanos.
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El reciente caso de Nicaragua es un llamado de atención sobre los riesgos actuales a la democracia constitucional, que provienen, en muchas ocasiones, de los ganadores de elecciones. Se trata de un riesgo elevado, pues suele pasar desapercibido el declive democrático producido bajo formas constitucionales que se implementan a cámara lenta, de manera gradual. Frente a esta nueva realidad, el Derecho Internacional de la democracia, dentro del Sistema Interamericano, debe evolucionar hacia la consolidación de la doctrina Almagro, que es todavía una doctrina en construcción. El vigésimo aniversario de la Carta Democrática Interamericana es buena ocasión para cumplir con ese propósito.